III SAB/Kr 94/17

Kraków, dnia 13 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu dnia 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. R. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. w przedmiocie przyznania jednorazowego odszkodowania z tytułu uszczerbku na zdrowiu postanawia odrzucić skargę. S. R. złożył skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. W jej uzasadnieniu wskazał, że " (...) w dniu 29 maja 2017 r. złożył w ZUS odwołanie o przyznanie odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu nastały w wyniku wypadku w pracy (...)." Od tego czasu minęło już 2 miesiące, a mimo to organ nie wydała decyzji. Tymczasem, jak podniósł, organ administracji publicznej powinien załatwić bez zbędnej zwłoki. Jeżeli sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, terminem do załatwienia sprawy jest jeden miesiąc, termin ten ulega wydłużeniu do dwóch miesięcy, jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana. Zasady te określa art. 35 k.p.a. Niedopuszczalne jest, zdaniem skarżącego, aby organ administracji publicznej, nie podejmowała jakiegokolwiek działania przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie określonej decyzji, tym bardziej decyzji dotyczącej przyznania określonego świadczenia pieniężnego. Jeżeli organ nie jest w stanie dotrzymać terminu, ma obowiązek zawiadomienia o tym wnioskodawcy i wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. W jego sprawie organ nie wypełnił żadnego z ciążących na nim obowiązków. W związku z tym wniósł skargę i domaga się zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi przez sąd akt sprawy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że skarżący wnosząc skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powinien wnieść najpierw stosowne ponaglenie, czego nie uczynił. Wobec tego skarga na bezczynność ZUS winna zostać odrzucona. Niezależnie od powyższego, wskazał, że odwołanie skarżącego z dnia 29 maja 2017 r. zostało skierowane wraz z dokumentacją sprawy do Sądu Rejonowego dla Krakowa dnia 28 czerwca 2017 r. Załączył do akt sądowych kopię pisma z dnia 28 czerwca 2017 r. "Odpowiedź na odwołanie" z którego treści wynika, że ZUS, Oddział w K. przesłał w załączeniu akta sprawy wraz z odwołaniem od decyzji z dnia 28 kwietnia 2017 r. Sądowi Rejonowemu, Wydział IV sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Odział w K. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: "1) decyzje administracyjne; 2) 1 postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4 ) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw." Stosownie do treści art. 5 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), przez organy administracji publicznej rozumie się także organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W myśl art. 66 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (ust. 1), której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (ust. 4 art. 66 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Na mocy art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W świetle zatem postanowień art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych spełnia przesłanki uznania go za organ administracyjny. Nie oznacza to jednak, że wszelkie jego rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Tak więc co do zasady kontrola decyzji administracyjnych Zakładu jest zastrzeżona dla sądów powszechnych, co stanowi wyjątek od określonej w art. 1 ust. 1 P.p.s.a. zasady, że kontrola działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych. Przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Skoro obowiązuje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08). Wyjątek dotyczący zaskarżania decyzji wydanej przez ZUS do sądu powszechnego, ustawodawca wprowadził w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiąc, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami P.p.s.a. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. "Świadczenie w drodze wyjątku", o którym mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przyznaje w drodze decyzji (podobnie jak wydaje decyzję o odmowie przyznania tego rodzaju świadczenia) Prezes Zakładu. Zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.) do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie właśnie przyznawanie tzw. świadczenia w drodze wyjątku (mogą z niego skorzystać ci, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty; 2) nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym; 3) nie mają niezbędnych środków utrzymania; por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2002 r., II SA 2955/01, LEX nr 83734 oraz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., I OSK 878/12, LEX nr 1225540). Analiza przedłożonych Sądowi akt dodatkowo wskazuje, że dochodzone przez skarżącego świadczenie, z pewnością nie należy do tych wymienionych w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Również i jego charakter przesądza o tym, że kognicja sądu administracyjnego jest w tym wypadku wyłączona. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1773 ze zm.), ubezpieczonemu, który wskutek wypadku przy pracy lub choroby zawodowej doznał stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, przysługuje bowiem jednorazowe odszkodowanie. Art. 15 ust. 1, 2 i 3 powołanej ustawy stanowi zaś, że przyznanie lub odmowa przyznania jednorazowego odszkodowania oraz ustalenie jego wysokości następuje w drodze decyzji Zakładu, która powinna być wydana w ciągu 14 dni od dnia: 1) otrzymania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej i 2) wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do jej wydania, a jeżeli w wyniku decyzji zostało ustalone prawo do jednorazowego odszkodowania oraz jego wysokość, Zakład dokonuje wypłaty świadczenia w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji. Wobec powyższego skoro sprawy dotyczące przyznania, czy też, jak w tym wypadku, odmowy przyznania skarżącemu jednorazowego odszkodowania z tytułu wypadku przy pracy nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, to także i bezczynność właściwych w tym zakresie organów nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej, którą wnosi się ewentualnie do sądu administracyjnego, zarzucając stan bezczynności organów, jest bowiem pochodną spraw określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Jest więc ona dopuszczalna tylko w tych sprawach, w których właściwy jest sąd administracyjny. Stąd też do rozpoznania skargi zarzucającej bezczynność ZUS, Oddział w K. w kwestii nierozpoznania w terminie złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji tego organu z dnia 28 kwietnia 2017 r. nie jest właściwy sąd administracyjny. Odwołaniem do sądu powszechnego skarży się również bezczynność lub przewlekłość ZUS w zakresie wydania decyzji w indywidualnej sprawie, o której mowa w art. 83 ust. 1ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu swoistą "skargę na bezczynność" - rozpoznaje sąd powszechny. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), postanowił, jak w sentencji