I SA/Łd 1212/10

Dnia 25 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Porczyńska Sędzia NSA Paweł Janicki Protokolant: Asystent sędziego Joanna Skrzypczak-Zajger po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 roku sprawy ze skargi B. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Prowadząc działalność gospodarczą B. F. nie dopełniła obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wynikającego z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej "ustawa o s.u.s."), co doprowadziło do powstania zadłużenia wobec: 1. Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za okres od stycznia 2000 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 31.346,55 zł, 2. Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych za okresy: od marca do sierpnia 2003 r., od października 2004 r. do lutego 2005 r. oraz za sierpień 2009 r., 3. Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy: od stycznia 2000 r. do sierpnia 2002 r., za październik 2002 r., za styczeń 2003 r., za kwiecień i maj 2003 r., za sierpień 2003 r., za październik i listopad 2003 r., za luty, marzec i kwiecień 2004 r. w łącznej kwocie 1.631,90 zł. Pismem z dnia 18 maja 2004 r. B. F. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie wyżej wymienionych należności. Wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą i jednocześnie jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę w wymiarze 1/3 etatu, za najniższe obowiązujące wynagrodzenie. Wyjaśniła, że w związku z podjęciem pracy dokonała wyrejestrowania z ubezpieczeń społecznych i zgłosiła się do ubezpieczenia zdrowotnego. Zdaniem zobowiązanej zadłużenie powstało na skutek błędnych informacji uzyskanych od pracownika ZUS. Wnioskodawczyni podkreśliła również, że zapłacenie spornych należności zagrażałoby egzystencji jej rodziny. Decyzją z dnia [...] r. odmówiono zobowiązanej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana raz jeszcze wskazała, że zadłużenie powstało w wyniku błędnie udzielonej informacji przez pracownika ZUS. Zaznaczyła też, że sama zgłosiła się do Zakładu i złożyła stosowne korekty deklaracji. Gdy dowiedziała się, że posiada zadłużenie w wysokości 183,03 zł, uregulowała je i wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek. Takie zaświadczenie otrzymała, a następnie ponownie sama zgłosiła się do Zakładu w celu przeanalizowania konta po złożonych korektach deklaracji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] r., utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. (III SA/Wa 322/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z [...] r., z uwagi na wydanie jej przez organ niewłaściwy. Postanowieniem z 5 września 2005 r. Minister Polityki Społecznej przekazał wniosek dłużniczki o umorzenie należności Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor ZUS, działając z upoważnienia Prezesa ZUS, utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu składek. Na powyższą decyzję dłużniczka wniosła skargę do WSA w Warszawie. Sąd zaś wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. (III SA/Wa 3534/05) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. Decyzją z [...] r. ponownie odmówiono B. F. uwzględnienia wniosku, a decyzją z dnia [...] r. Prezes ZUS utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Na skutek skargi WSA w Warszawie, w dniu 16 października 2007 r. (V SA/Wa 243/07), uchylił zaskarżoną decyzję z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Po uchyleniu powyższych decyzji w obrocie prawnym pozostała decyzja ZUS z dnia [...] r. W dniu [...] r. Dyrektor [...] Oddziału ZUS w Ł. działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r. Na powyższą decyzję zobowiązana złożyła skargę do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r. (I SA/Łd 1426/08) uchylił zaskarżony akt. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie usunął uchybień procesowych, na które zwrócono uwagę w dwóch wcześniejszych orzeczeniach WSA w stosunku do decyzji z dnia [...] r. ZUS powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, powiadomić skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a, a następnie uchylić zaskarżoną decyzję i orzec w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, kierując się wytycznymi z poprzednio wydanych wyroków WSA w szczególności z wyroku z 2 marca 2006 r. Decyzją z dnia [...] r. Prezes ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. w całości i odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że faktycznie pracownik ZUS wprowadził zobowiązaną w błąd. Podkreślił, że dłużniczka nie zwróciła się do Zakładu z prośbą o udzielenie pisemnych wyjaśnień w sprawie. Nie można natomiast wykluczyć, że w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem, do której, jak twierdziła zobowiązana doszło, B. F. nieprawidłowo bądź niejasno sprecyzowała zapytanie. Powołując art. 9 ust 1a oraz art. 44 ust. 1 ustawy o s.u.s. organ wskazał, że B. F. z uwagi na równoczesne prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej oraz pracę na podstawie umowy o pracę, podlegała ubezpieczeniom społecznym z tytułu stosunku pracy oraz z tytułu prowadzonej działalności. O powyższym zobowiązana powinna zawiadomić Oddział ZUS w terminie 14 dni od ich zaistnienia, czego nie uczyniła. W wyniku złożonych przez zobowiązaną korekt dokumentów rozliczeniowych, ponownie rozliczono konto płatniczki co spowodowało powstanie znacznych różnic w wysokości zadłużenia. Organ przytoczył także treść art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Wyjaśnił, że nie występuje przypadek całkowitej nieściągalności składek, bowiem zobowiązana otrzymuje comiesięczny dochód w postaci wynagrodzenia za pracę w wysokości 1.317 zł brutto, poza tym mąż wnioskodawczyni – G. F. ma przyznaną rentę rolniczą w kwocie 306,30 zł miesięcznie, zatem istnieje możliwość sukcesywnej spłaty zadłużenia. Prezes ZUS wskazał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej "rozporządzenie"), a mianowicie jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie organu nie zachodziła żadna z wyżej wskazanych przesłanek ustalono bowiem, że B. F. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem G. F. i dorosłym synem. Zobowiązana od maja 1997 r. prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochody. W okresie od stycznia do października 2009 r. wyniosły one 6.805,09 zł. Wnioskodawczyni jest też zatrudniona na umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku sprzedawca z wynagrodzeniem miesięcznym 979,96 netto. G. F. pobiera rentę rolniczą w kwocie 306,30 zł miesięcznie. Płatniczka jest współwłaścicielką 1/8 części z ogólnej pow. 2,59 ha (0,1965 ha przeliczeniowych) oraz współwłaścicielką 1/4 części z 1,09 ha (0,12 ha przeliczeniowych), a nadto, wraz z mężem, właścicielką gruntów o pow. 0,8218 ha (0,1660 ha przeliczeniowych). Łączny dochód roczny z posiadanego gospodarstwa rolnego za 2008 r. wyniósł 992,02 zł. G. F. w 2000 r. wydzierżawił grunty rolne o powierzchni 10,85 ha. Zgodnie z umową podatek od tych gruntów opłaca dzierżawca, który otrzymuje od wydzierżawiającego 50% dopłat bezpośrednich i ONW wypłacanych przez Agencję Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa. Z dopłat unijnych korzysta również B. F., która otrzymała płatności obszarowe w kwocie 4.996,24 zł w 2008 r. i w kwocie 7.394,78 zł w 2009 r. Z tytułu ONW niekorzystnych warunków gospodarowania za 2008 r. zobowiązana uzyskała 1.556,25 zł., a za 2009 r. 1.556,00 zł. Organ wskazał, że na gruntach związanych z działalnością gospodarczą o pow. 517 m2 została ustanowiona hipoteka na rzecz ZUS. Ustalił też, że zobowiązana jest współwłaścicielką ½ części samochodu osobowego marki Peugeot 405 rok produkcji 1992 o wartości około 1.000 zł. B. F. nie korzystała i obecnie nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Syn zobowiązanej J. P. jest bezrobotny, niezarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. B. F. spłaca kredyt, którego miesięczna rata wynosi 162,53 zł. Zobowiązana ponosi następujące koszty: dojazd do pracy (150 zł), składka zdrowotna z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (224,24 zł), wydatki na leki i leczenie (190 zł), energia elektryczna (około 250 zł), OC rolników (89 zł), obowiązkowe ubezpieczenie budynków (202 zł), zakup węgla (1.912,60 zł), wywóz odpadów (38,52 zł za 3 miesiące), woda (27 zł), OC za samochód (279 zł) i inne związane z utrzymaniem i prowadzeniem gospodarstwa. W marcu 2006 r. ZUS dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę, pracodawca poinformował jednak o braku możliwości dokonania potrąceń z uwagi na fakt, że wynagrodzenie jest kwotą wolną od potrąceń. W październiku 2008 r. zajęto rachunek bankowy zobowiązanej, jednak z uwagi na brak środków na rachunku wycofano tytuły wykonawcze. W dniu 17 czerwca 2009 r. dokonano zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym. W ocenie organu powyższe ustalenia nie wskazują, by spłacanie zadłużenia pociągnęło dla wnioskodawczyni zbyt ciężkie skutki. W szczególności nie zaistniała żadna z nadzwyczajnych wyjątkowych okoliczności o charakterze trwałym. W sprawie nie zachodzi też sytuacja całkowitej nieściągalności składek, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ zaznaczył, że umorzenie składek następuje w ramach uznania administracyjnego, a zatem organ nie ma obowiązku umarzania należności, nawet gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do WSA w Łodzi. Zarzuciła w niej rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a., sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia (minimalne wynagrodzenie za pracę, niewielki dochód z działalności gospodarczej, niepełnosprawność męża, choroba oczu syna). Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że zadłużenie powstało wskutek błędnie udzielonej informacji przez pracownika ZUS. Argumentuje, że gdyby nie wprowadzono jej w błąd składki opłacałaby regularnie, a miesięczna kwota nie byłaby zbyt wysoka, tymczasem aktualnie zmieniła się sytuacja majątkowa, osobista i zdrowotna skarżącej, co organ ignoruje. Strona podniosła też zarzut przedawnienia należności za okres do 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzupełniająco wyjaśnił, że należności składkowe za grudzień 1999 r. zostały już zapłacone przez Urząd Skarbowy w Ł., natomiast do należności objętych tytułami wykonawczymi za styczeń i luty 2000 r. miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpiecz społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. wprowadzające jednolity, 10-letni okres przedawnia wszystkich wymagalnych zobowiązań. Wskazał, że zadłużenie nie wygasło przed tą datą, biorąc pod uwagę nawet 5-letni okres przedawnienia. Podkreślił, że na postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego co do tych należności zobowiązana złożyła zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., a następnie skargę do WSA w Łodzi, która wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. (III SA/Łd 337/09) została oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zamierzonego przez skarżącą skutku nie może odnieść zarzut przedawnienia należności składkowych za okres od 2000 r. do 2003 r. Zdaniem zobowiązanej do zaległości tych należało stosować 5-letni termin przedawnienia, zaś w opinii organu termin 10 lat. Spór ten został rozstrzygnięty prawomocnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 października 2009 r. (III SA/Łd 337/09), w którym oddalono skargę B. F. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd wyjaśnił wówczas, że art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustanawiający 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, obowiązujący od 1 stycznia 2003 r., ma zastosowania także do należności, które nie uległy przedawnieniu przed tym dniem według poprzedniego stanu prawnego. Wobec tego, że zadłużenie skarżącej z tytułu niezapłaconych składek za wskazany okres nie wygasło przed 1 stycznia 2003 r., to zastosowanie miały przepisy wprowadzające 10-letni termin przedawnienia. Tym samym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (18 sierpnia 2010 r.) termin ten jeszcze nie upłynął. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). W poprzednio wydanych wyrokach sądy administracyjne zwracały uwagę na konieczność przeprowadzenia przez organ rentowy postępowania wyjaśniającego mającego za przedmiot sytuację materialną i osobistą skarżącej, poinformowania skarżącej o przysługujących jej prawach procesowych w związku z prowadzonym postępowaniem, a także ustosunkowania się do kwestii błędnego poinformowania skarżącej przez pracownika ZUS o obowiązkach związanych z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, co zdaniem strony było powodem powstania spornej zaległości. Wytyczne te zostały przez organ wykonane. Należy zgodzić się z organem, iż nie ma dowodów, które potwierdzałyby fakt wprowadzenia w błąd zobowiązanej przez pracownika ZUS co do braku powinności regulowania należności składkowych na ubezpieczenia społeczne. Odnosząc się zaś do okoliczności wydania zaświadczenia o niezaleganiu w płatnościach składek, należy zauważyć, że zaświadczenie takie ma jedynie znaczenie dowodowe, potwierdza istnienie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Jeżeli okaże się, co miało miejsce w niniejszej sprawie, że zaległość jednak istnieje, zaświadczenie staje się nieaktualne. Przy współdziałaniu zobowiązanej oraz odpowiednich instytucji (ARiMR, Urząd Gminy w W.) organ ustalił sytuację majątkową skarżącej, w tym wysokość osiąganych dochodów oraz kwotę wydatków. Wynika z nich, że skarżąca uzyskuje stałe dochody zarówno z tytułu zatrudniania, jak i z działalności gospodarczej. Mąż skarżącej pobiera rentę rolniczą. Zobowiązana jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i korzysta w związku z tym z dopłat unijnych. Z gospodarstwa osiąga też dochody. Ustalenia te nie budzą zastrzeżeń Sądu. Należy zgodzić się ze skarżącą, że uzyskiwane przez nią dochody nie są znaczne, niemniej rodzina wnioskodawczyni nie jest pozbawiona środków do życia, a jak wynika z akt sprawy, jest też w stanie spłacać inne zobowiązania np. z tytułu zaciągniętego kredytu, którego udzielenie świadczy o tym, że skarżąca jest osobą wypłacalną. Nie bez znaczenia dla oceny przesłanek uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległych składek pozostaje też fakt posiadania przez zobowiązaną majątku nieruchomego w postaci gruntów rolnych oraz nieruchomości (KW [...]), na której organ dokonał zabezpieczenia poprzez ustanowienie hipoteki. Nie zachodzi zatem sytuacja braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Informacja uzyskana z zakładu pracy o braku możliwości dokonania zajęcia wynagrodzenia za pracę nie stanowi przesłanki całkowitej nieściągalności. Wskazuje jedynie na bezskuteczność jednego z zastosowanych środków egzekucyjnych. Nie stanowi to przeszkody do zastosowania innych środków egzekucyjnych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ egzekucyjny sukcesywnie podejmuje próby wyegzekwowania należności. Część zaległości została zaspokojona poprzez zajęcie nadpłaty w podatku dochodowym. Skarżąca podniosła w skardze, że organ rozpatrując jej wniosek nie wziął pod uwagę takich okoliczności jak niepełnosprawność męża oraz choroba syna (jaskra). Jedną z przesłanek umorzenia zaległości jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z posiadanych przez organ informacji nie wynika, by mąż lub syn skarżącej wymagali opieki. Jak ustalono syn skarżącej pracuje w gospodarstwie rolnym. Organ ma rację stwierdzając, że decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ma charakter uznaniowy. Taki charakter kontrolowanej decyzji wynika jednoznacznie z treści art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s., jak i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W obu tych przepisach ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż należności "mogą być umarzane", "Zakład może umorzyć należności". Powyższe oznacza, że przyznanie ulgi w spłacie zadłużenia nie jest obowiązkiem organu rentowego. Organ w pierwszej kolejności ustala, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki, dopiero pozytywny wynik tych ustaleń uprawnia organ do rozważenia, czy zasadne będzie uwzględnienie wniosku o ulgę. Dokonując oceny sytuacji życiowej zainteresowanej przez pryzmat przesłanek umorzenia zaległości, organ skonstatował, że sytuacja ta choć jest trudna, to jednak nie na tyle by skarżąca nie była w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań wobec ZUS np. w formie spłaty ratalnej. Fakt, iż strona posiada stałe źródła dochodów, z których jest w stanie regulować zobowiązania inne niż te wobec ZUS pozwala uznać, że po ich spłacie wnioskodawczyni będzie mogła uiścić zaległe składki. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji strona została pouczona o przysługującym jej prawie wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia wniosków. W decyzji organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dostępne mu dowody, następnie dokonał ich oceny, a na końcu wskazał powody, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku. Decyzji tej nie można więc postawić zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na fakt, iż zakwestionowana decyzja jest zgodna zarówno z przepisami postępowania, jak i przepisami prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. J.Z.