I SA/Łd 1463/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Asesor WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. przy udziale --- sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. W dniu 27 lutego 2006 r. M. B. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 2 marca 1998 r. do 31 grudnia 1998 r., a w uzasadnieniu podał, iż wniosek dotyczy składek za lata 1996 – 2003. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej ustawa o s.u.s.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ubezpieczony prowadził działalność gospodarczą w okresach od 14 lutego 1996 r. do 30 maja 1996 r., od 24 stycznia 1997 r. do 30 maja 1997 r. i od 2 marca 1998 r. do 31 maja 1998 r. Z tego tytułu M. B. został objęty ubezpieczeniem społecznym. Organ ustalił, iż wnioskodawca posiadał zadłużenie z tytułu składek na Ubezpieczenie Społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od marca do maja 1998 r. w łącznej kwocie 2 875,40 zł obejmującej należność główną i odsetki. Odnosząc się do sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy wskazano, iż występując z przedmiotowym wnioskiem strona nie prowadziła już działalności gospodarczej, natomiast uzyskiwała dochody z gospodarstwa rolnego. Ubezpieczony pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, która pobierała świadczenie rentowe w wysokości 597,46 zł, matką L. B. oraz dwójką dzieci uczących się w szkole niepublicznej. Następnie organ podał, iż przesłanką pozwalającą na umorzenie należności składkowych jest ich całkowita nieściągalność, której przypadki określa art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s. Natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, umorzenie zaległości jest dopuszczalne również wtedy, gdy istnieje możliwość wyegzekwowania należności. W takiej sytuacji osoba zobowiązana winna wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Po przeanalizowaniu możliwości płatniczych wnioskodawcy i uwzględnieniu okoliczności ratalnej spłaty zadłużenia organ uznał, iż nie zachodziły podstawy do umorzenia zadłużenia . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku złożonego w tym przedmiocie przez M. B., Prezes ZUS decyzją z [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Od decyzji tej strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. (III SA/Wa 2852/06) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził, iż organ orzekający w sprawie nie uzasadnił w sposób należyty swojego stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do indywidualnej sytuacji skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach, oraz faktu braku jakiejkolwiek możliwości poprawy trudnej sytuacji finansowej i życiowej strony. Nie przeanalizowano też przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów. Sąd uznał także, iż Prezes ZUS nie zbadał sytuacji skarżącego pod kątem istnienia przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych należności stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ odwoławczy nie uzasadnił również możliwości dochodzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o s.u.s., tj. za okres od marca 1998 r. do maja 1998 r. - ze względu na brak ich przedawnienia. Decyzją z dnia [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] raz jeszcze stwierdzając, iż sytuacja finansowa strony nie jest na tyle trudna, by spłacenie należności stworzyło zagrożenie zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny. Organ podkreślił, iż zarówno wnioskodawca, jak i jego żona posiadają źródło dochodu. Niezgadzając się z takim kierunkiem rozstrzygnięcia M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2373/07) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, iż decyzja Prezesa ZUS dotknięta była wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozważaniach wskazał, iż organ utrzymał w mocy decyzję wyeliminowaną prawomocnym orzeczeniem sądu, a ponadto nie sprecyzował numeru decyzji utrzymanej w mocy. Naruszenie to ocenione zostało jako rażące. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezes ZUS, decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 83 w związku z art. 28 ustawy o s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Organ w uzasadnieniu wymienił przesłanki określone w ustawie o s.u.s. i rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r., których wykazanie przez wnioskodawcę umożliwia rozważanie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie. Zaznaczył też, iż organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku, nawet jeżeli wystąpią okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości z tego względu, iż decyzja dotycząca ulgi w spłacie ma charakter uznaniowy. Analizując sytuację finansową strony wskazano, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, natomiast jego żona otrzymuje rentę, a zatem rodzina ubezpieczonego posiada stały dochód gwarantujący jej możliwość realizacji podstawowych potrzeb życiowych. Podniesiono też, iż dzieci wnioskodawcy są osobami dorosłymi i mogą przynajmniej częściowo przyczyniać się do ponoszenia kosztów swojego utrzymania. Ponieważ w stosunku do nieopłaconych składek nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, w związku z powyższym organ argumentował, że nie można jednoznacznie stwierdzić całkowitej nieściągalności zadłużenia. Poza tym, strona posiada nieruchomość gruntową i budynkową, a więc istnieje przedmiot, do którego może być skierowana egzekucja. Organ wskazał też, iż uzyskiwane przez stronę dochody nie pozwalają na jednorazową spłatę zadłużenia, ale istnieje możliwość regulowania należności w systemie ratalnym. W ocenie organu ubezpieczony nie wykazała też by zachodziły przesłanki wymienione w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., a w szczególności by zobowiązany cierpiał na przewlekłą chorobę pozbawiającą go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym zakresie Prezes ZUS argumentował, iż strona prowadzi gospodarstwo rolne, uzyskując z tego tytułu dochody, a faktu niezdolności do pracy nie potwierdziła przedstawiona przez stronę dokumentacja medyczna. Zdaniem organu nie zachodziła też przesłanka konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Podsumowując powyższe organ przyznał, iż wnioskodawca znajdował się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej niemniej ocenił, iż nadal istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności. Mając na uwadze z jednej strony sytuację ubezpieczonego, a z drugiej zasadę równości traktowania wszystkich ubezpieczonych, organ odwoławczy uznał za uzasadnioną odmowę umorzenia zadłużenia. Kwestionując słuszność decyzji wydanej przez Prezesa ZUS, M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W motywach skargi podniósł, iż zaskarżony akt nie wskazuje numeru decyzji, którą utrzymuje w mocy. Ponadto, w uzasadnieniu nie podano okresu nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne, co uniemożliwiło ewentualne podniesienie zarzutu przedawnienia. W ocenie strony uzasadnienie zawiera też błędy merytoryczne. Następnie skarżący wywodził, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...], to organ powinien wydać nową decyzję w sprawie, a nie utrzymać w mocy decyzję uchyloną. Zarzucono również, iż w sprawie nie został zebrany wystarczający materiał dowodowy i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, nadto decyzję wydano z pominięciem interesu skarżącego. Strona podkreśliła, iż zadłużenie nie powstało z jej winy i było spłacane ratalnie. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Do skargi załączono zaświadczenia lekarskie z dnia 20 sierpnia 2008 r. dotyczące stanu zdrowia skarżącego i jego żony z dnia 19 czerwca 2008 r., z których wynikało, iż skarżący cierpi na choroby przewlekłe wymagające stałego leczenia, E. B. natomiast choruje na schizofrenię. Dołączono też skrócony odpis aktu zgonu matki skarżącego wskazujący datę śmierci - 13 kwietnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (V SA/Wa 2459/08) stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził naruszeń prawa tak procesowego, jak i materialnego uzasadniających uchylenie ocenianej decyzji, ani uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności aktu. Strona upatruje naruszenia przez organ przepisów prawa między innymi w braku wskazania w osnowie decyzji, jak i uzasadnieniu, numeru aktu, który został utrzymany w mocy. Tak sformułowany zarzut mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby w tej samej dacie organ pierwszej instancji wydał kilka decyzji i zachodziłaby w związku z tym wątpliwość, którą z tych decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy. Taki stan rzeczy nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej instancji wydana została tylko jedna decyzja – z dnia [...] nr [...], wobec powyższego nie ma niejasności co do tego, iż utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] dotyczyło aktu o numerze wyżej wskazanym a nie innego aktu. W tym też miejscu należy odnieść się do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym organ, zamiast orzekać jako organ odwoławczy, powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę w pierwszej instancji. Pogląd ten nie jest trafny z tej przyczyny, iż w powołanym przez stronę wyroku w sprawie III SA/Wa 2852/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, a więc decyzję z dnia [...]. W obrocie prawnym nadal pozostawała decyzja z [...]. Po wyroku Sądu organ miał obowiązek rozpoznać złożony od tej decyzji środek zaskarżenia w postaci wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i ostatecznie wydać decyzję w drugiej instancji. Na powyższe wskazywał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., wydanego w niniejszej sprawie. Organ rozpoznał wniosek zgodnie ze wskazaniami Sądu i wydał decyzję w drugiej instancji. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucać organowi, iż orzekał z naruszeniem toku instancji. Nie można też podzielić opinii, iż zakwestionowana decyzja nie wskazuje jakiego okresu dotyczy zaległość w opłacaniu składek na ubezpieczenie. We wniosku z dnia 27 lutego 2006 r. skarżący zwrócił się do organu rentowego o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 2 marca do 31 grudnia 1998 r., natomiast w uzasadnieniu podał, iż wniosek dotyczy lat 1998-2003. Organ ustalił, iż zadłużenie wnioskodawcy wynikało z nieuiszczenia składek za trzy miesiące w 1998 r. – marzec, kwiecień i maj i wynosi 905,40 zł. Do tej wartości organ doliczył odsetki za zwłokę w wysokości 1 970 zł. W sumie łączna kwota zaległości stanowiła 2 875,40 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek o ulgę dotyczył okresu od marca do maja 1998 r. Wobec powyższego nie zasługuje na aprobatę pogląd, iż organ nie podał jakiego okresu dotyczy przedmiot postępowania. W skardze sformułowany został również zarzut, iż uzasadnienie decyzji Prezesa ZUS zawiera merytoryczne błędy, a nadto, iż organ przyjął, jako podstawę rozstrzygnięcia, niepełny stan faktyczny, bowiem dysponował niewystarczającym materiałem dowodowym. Strona skarżąca nie precyzuje, jakie błędy merytoryczne ma na myśli, nie wyjaśnia też, jakie dowody należało dodatkowo przeprowadzić, by uznać stan faktyczny sprawy za dostatecznie wyjaśniony. Odnosząc się do podniesionych w tym zakresie zastrzeżeń zauważyć należy, iż nieuiszczenie należnych składek na ubezpieczenie społeczne stawia ubezpieczonego w pozycji dłużnika względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. O tym, czy zaległość ma zostać spłacona oraz w jaki sposób decyduje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel. Przepisy, zarówno ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., przewidują możliwość przyznania zobowiązanemu posiadającemu zaległości składkowe, na jego wniosek, ulgi w spłacie zadłużenia polegającej na umorzeniu, odroczeniu terminu płatności lub rozłożeniu należności na raty. W art. 28 i art. 29 ustawy o s.u.s., a także w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. ustawodawca jednoznacznie określił, posługując się zwrotami "Zakład może", "należności z tytułu składek mogą być umarzane", iż przyznanie wymienionych wyżej ulg w spłacie nie stanowi obowiązku organu rentowego. Oznacza to, iż nawet jeżeli sytuacja wnioskodawcy odpowiada kryteriom wskazanym w przepisach, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku, bowiem przyznanie ulgi pozostawione zostało organowi do uznania. Uznanie to oczywiście nie może być dowolne. Obojętnie, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznaje ulgę, czy też odmawia jej przyznania, każdorazowo musi wydaną w tym przedmiocie decyzję uzasadnić. W rozpatrywanej sprawie organ badał w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki świadczące o całkowitej nieściągalności należności składkowych. Z uwagi na fakt, iż co do przedmiotowych zaległości nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne oraz ze względu na posiadanie przez stronę majątku, z którego może być prowadzona egzekucja organ uznał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że wyegzekwowanie należności nie jest możliwe. Rozumowanie organu jest prawidłowe i uprawnione w świetle informacji przekazanych przez skarżącego. Następnie organ rozważał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające na umorzenie należności ubezpieczonego, jako płatnika składek (art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s.), określone w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przepis rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie uregulować należności. Mając powyższe na uwadze, to nie organ ma udowadniać istnienie wymienionych w tym przepisie okoliczności, a osoba ubiegająca się o ulgę w postaci umorzenia. Zobowiązany w toku postępowania przedstawiał dowody świadczące o problemach zdrowotnych własnych i żony, wskazywał też na konieczność utrzymywania dwojga dzieci oraz na niski dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego. W świetle powołanych przez stronę okoliczności organ słusznie ocenił, iż nie został spełniony wymóg, o którym stanowi § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Warunek, o którym mowa w tym przepisie ziściłby się wówczas, gdyby choroba zobowiązanego pozbawiała go możliwości uzyskiwania dochodu. Natomiast skarżący, mimo problemów zdrowotnych, jest w stanie prowadzić gospodarstwo rolne i osiągać z tego tytułu korzyści finansowe. Ponadto skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. Znajduje także oparcie w przedstawionym przez stronę materiale twierdzenie organu, iż w spawie nie wystąpiła przesłanka konieczności sprawowania opieki nad żoną. Prezes ZUS przyznał, iż sytuacja majątkowa wnioskodawcy nie pozwala na jednorazową spłatę zadłużenia. Z drugiej jednak strony organ miał na uwadze to, że M. B. i jego żona uzyskują dochody oraz to, iż dzieci skarżącego są już pełnoletnie, a więc mogą podjąć pracę zarobkową i partycypować w kosztach swojego utrzymania. Ostatecznie organ ocenił, iż przy zastosowaniu sytemu spłaty w ratach uregulowanie zaległości jest możliwe. Dokonując takiej oceny organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W decyzji rozważono, czy w sprawie wystąpiły warunki umożliwiające przyznanie ulgi. Wydanie decyzji poprzedzone zostało postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez stronę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Umorzenie należności z tytułu składek jest równoznaczne z definitywną rezygnacją organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Tak więc organ podejmując, w warunkach uznania administracyjnego, decyzję w przedmiocie umorzenia należności składkowych zobowiązany jest do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia, jako formy preferencji. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności. Uznał, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tej zasady, która nakazuje organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Decyzja również w całości odpowiada przepisowi art. 107 k.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. JZ