I SA/Łd 240/19

Dnia 13 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi Rady Gminy w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Gminy zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji - oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z 19 grudnia 2018 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 29 listopada 2018 r., nr II/9/18, zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Parzęczew przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania oraz udzielania zgody przez Radę Gminy na udzielenie dotacji w wyższej wysokości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że na mocy § 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy w Parzęczewie dokonała zmiany § 3 uchwały nr XLI/356/17 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 28 grudnia 2017 roku. Zmiana polegała na zmniejszeniu wysokości dotacji udzielanej z budżetu gminy na każdego ucznia publicznych innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne, z wysokości 93% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli do wysokości 65,57% tej kwoty. Uchwała nr II/9/18, zgodnie z § 3, miała wejść w życie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i mieć zastosowanie do dotacji udzielonych w 2018 roku. Kolegium podniosło, że publiczne inne formy wychowania przedszkolnego, prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.", otrzymują z budżetu gminy dotację na każdego ucznia w wysokości równej 50% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Jednocześnie ustawodawca, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w wysokości wyższej. Rada Gminy w Parzęczewie, korzystając z przywołanego uprawnienia, ustaliła wysokość przedmiotowej dotacji na poziomie 93% kwoty podstawowej dotacji dla przedszkoli. W kontekście art. 2 pkt 26 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje określone w tej ustawie udzielane są na rok budżetowy, organ stwierdził, że wyżej wskazana dotacja ma wymiar roczny. Tym samym wysokość dotacji jest ustalana na dany rok budżetowy. Natomiast przypadki związane ze zmianą kwoty dotacji, polegające na jej aktualizacji, zostały wyspecyfikowane przez ustawodawcę w art. 43 ust. 1 u.f.z.o. W art. 43 ust. 4 tej ustawy został określony sposób wyliczenia zaktualizowanej kwoty dotacji. W przytoczonych przepisach nie została przewidziana możliwość aktualizacji kwoty dotacji polegająca na zmniejszeniu wskaźnika procentowego odnoszącego się do podstawowej kwoty dotacji. W efekcie, w ocenie Kolegium, z uwagi na okoliczność, że ustawodawca nie powiązał mechanizmu aktualizacji kwoty dotacji z możliwością zmniejszenia wysokości wskaźnika procentowego podstawowej kwoty dotacji, zmniejszenie w trakcie roku budżetowego wysokości tego wskaźnika dokonane przez Radę Gminy w Parzęczewie, nastąpiło z naruszeniem art. 20 i art. 39 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 i ust.4 u.f.z.o. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Gmina Parzęczew wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając kwestionowanej uchwale naruszenie: 1) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") poprzez niezachowanie 30 - dniowego terminu doręczenia Radzie Gminy w Parzęczewie rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. uchwały nr 36/123/2018 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 19 grudnia 2018 r., 2) art. 20, art. 39 ust. 1 pkt 2 i art. 43 ust. 1 i ust. 4 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, iż zmniejszenie wysokości wskaźnika procentowego podstawowej kwoty dotacji dokonane przez Radę Gminy w Parzęczewie nie jest możliwe, z uwagi na roczny charakter dotacji oraz mechanizm aktualizacji przewidziany w art. 43 ust. 1 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. Rada Gminy w Parzęczewie ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. W kolejnym piśmie, z dnia 22 maja 2019 r., pełnomocniczka Kolegium RIO w Łodzi wskazała, że wyliczenie kwoty dotacji zawarte w uzasadnieniu do projektu uchwały obarczone jest istotnym błędem, gdyż opierają się o dane nieaktualne przyjęte z pominięciem ustawowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji z kwietnia 2018 r. Stosownie bowiem do treści art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. podstawowa kwota dotacji wyliczona na dzień 1 listopada 2017 r. powinna zostać aktualizowana w miesiącu następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy zwanym dalej miesiącem pierwszej aktualizacji. Tymczasem Gmina podejmując przedmiotową uchwałę w dniu 29 listopada 2018 r., pominęła obligatoryjną aktualizację podstawowej kwoty dotacji i oparła swoje wyliczenia na danych z listopada 2017 r., podczas gdy powinna uwzględnić dane z kwietnia 2018 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. pełnomocniczka Rady Gminy w Parzęczewie stwierdziła, że pominięcie kwoty aktualizacji dotacji z kwietnia 2018 r. nie ma znaczenia dla oceny prawnej podjętej uchwały. Intencją skarżącego było zachowanie kwoty dotacji na ucznia w 2018 r. na zbliżonym kwotowo poziomie (wyższym niż ustawowy), ustalonym w uchwale nr XLI/356/17 z dnia 28 grudnia 2017 r., przez cały rok budżetowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia art. 91 u.s.g. z powodu uchybienia terminowi wskazanemu w tym przepisie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Na wstępie należy stwierdzić, że termin wskazany w art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. jest terminem materialnoprawnym, gdyż z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności (por. podobnie wyrok NSA z 30 października 1996 r., III SA 838/96, LexisNexis nr 327666, Pr.Gosp. 1997, nr 5, s. 33). Warunkiem rozpoczęcia biegu tego terminu jest doręczenie uchwały organowi nadzoru w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W niniejszej sprawie Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi otrzymała przedmiotową uchwałę Rady Gminy w Parzęczewie w dniu 4 grudnia 2018 r., rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi zostało wydane w dniu 19 grudnia 2018 r., a doręczone Radzie Gminy w dniu 21 stycznia 2019 r. Zdaniem składu orzekającego w dniu dzisiejszym nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest dzień, w którym wpłynęło ono do organu gminy. Ani wykładnia językowa, ani systemowa, ani też celowościowa nie pozwalają na traktowanie czasu przyznanego organowi nadzoru na realizację jego kompetencji, jako czasu nie tylko na wydanie orzeczenia ale także na doręczenie tego orzeczenia. Z wykładni art. 91 u.s.g. wynika zatem, że 30-dniowy, materialny termin wskazany przez ustawodawcę, to efektywny czas jaki przyznany został organowi nadzoru na orzeczenie o nieważności kontrolowanej uchwały czy zarządzenia i nie można uzależniać jego upływu od procesowego skutku, jakim jest doręczenie aktu (por. podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2016 r. I OSK 2742/15). Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 9 października 2009 r., I OSK 331/09, zgodnie z którym "Z całą stanowczością stwierdzić należy, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot". W innym wyroku (z dnia 22 lipca 2014 r., II GSK 818/13 - powoływanym w odpowiedzi na skargę) NSA wskazał, że "Podjęcie uchwały przez kolegium izby, a następnie jej ogłoszenie przez przewodniczącego kolegium jest równoznaczne z podjęciem orzeczenia w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Prawidłowa wykładnia tego przepisu w zw. z art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o RIO przemawia za tym, że datą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO jest data podjęcia uchwały przez kolegium izby na przewidzianym ustawą o RIO posiedzeniu jawnym z zachowaniem obligatoryjnego czynnego udziału stron". Wprawdzie w orzecznictwie zdarzają się również poglądy odmienne (np. wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 1993 r., SA/WR 893/93, LEX nr 1688279, czy z dnia 7 listopada 2008 r., II OSK 1216/08, LEX nr 533146), jednak skład orzekający w dniu dzisiejszym ich nie podziela. Przeciwko uzależnianiu dochowania terminu wyznaczonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. od daty doręczenia aktu przemawia również argument o pozbawianiu organu nadzoru wpływu na jego dochowanie w takiej sytuacji, gdyż termin ten byłby uzależniony od zdarzenia niepewnego, jakim jest odbiór przesyłki przez organ gminy. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania zarówno przez jednoosobowy, jak i kolegialny podmiot wymieniony w art. 86 u.s.g. Doręczenie aktu nadzorczego wywołuje natomiast skutek procesowy, w postaci otwarcia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 u.s.g.). W tym wypadku ustawodawca wyraźnie określił, że termin wniesienia skargi liczony jest od dnia doręczenia aktu nadzoru" (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 1 kwietnia 2015 r., IV SA/Gl 1147/14, LEX nr 1675845). W tej sytuacji skoro Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi otrzymała przedmiotową uchwałę Rady Gminy w Parzęczewie w dniu 4 grudnia 2018 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi zostało wydane w dniu 19 grudnia 2018 r., to należy stwierdzić, że organ zmieścił się w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., mimo, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego Radzie nastąpiło po jego upływie (w dniu 21 stycznia 2019 r.). Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 20, art. 39 ust. 1 pkt 2 oraz art. 43 ust. 1 i ust. 4 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że zmniejszenie wysokości wskaźnika procentowego podstawowej kwoty dotacji dokonane przez Radę Gminy w Parzęczewie nie jest możliwe, z uwagi na roczny charakter dotacji oraz mechanizm aktualizacji przewidziany w art. 43 ust. 1 tej ustawy. W tym zakresie organ zwraca uwagę na treść art. 2 pkt 26 u.f.z.o., z którego wynika, że dotacje udzielane są na rok budżetowy, zatem wskazana dotacja ma wymiar roczny. Zdaniem organu w art. 43 ust. 1 i ust. 4 ustawy nie została przewidziana możliwość aktualizacji kwoty dotacji polegająca na zmniejszeniu wskaźnika procentowego odnoszącego się do podstawowej kwoty dotacji. W efekcie, w ocenie Kolegium, zmniejszenie w trakcie roku budżetowego wysokości tego wskaźnika dokonane przez Radę Gminy w Parzęczewie, nastąpiło z naruszeniem art. 20 i art. 39 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 i ust. 4 u.f.z.o. W ocenie Sądu stanowisko organu co do zasady jest trafne, choć nie zostało uzasadnione w sposób całkowicie przekonujący, co jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji: 1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; 3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; 4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Na podstawie art. 20 ust. 1 u.f.z.o., publiczne inne formy wychowania przedszkolnego, prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne otrzymują z budżetu gminy dotację na każdego ucznia w wysokości równej 50% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Jednocześnie w art. 39 u.f.z.o., ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w wysokości wyższej. W omawianym przypadku Rada Gminy w Parzęczewie, korzystając z możliwości jaką daje art. 39 u.f.z.o., ustaliła kwotę przedmiotowej dotacji w wysokości 93% kwoty podstawowej dotacji dla przedszkoli. Następnie sporną uchwałą zmniejszyła tę wysokość do 65,57% kwoty dotacji dla przedszkoli. Dokonując oceny w tym zakresie należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że u.f.z.o. oczywiście daje możliwość aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, co wprost wynika z art. 43 ust. 1. Jednakże przepis ten nie obejmuje swym zakresem kwot dotacji, o których mowa w art. 39 u.f.z.o., tj. udzielonych w wysokości wyższej niż określona w art. 20 ust. 1 u.f.z.o. Art. 43 ust. 1 dopuszcza natomiast aktualizacje innych kwot dotacji, w tym m. in. określonych w art. 20 u.f.z.o., tj. w wysokości równej 50% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Z tych względów nietrafny jest również argument pełnomocniczki organu zawarty w piśmie z dnia 22 maja 2019 r., odwołującej się do treści art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o., że pierwszej aktualizacji kwoty dotacji dokonuje się w miesiącu następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy. Należy zauważyć bowiem, że art. 43 ust. 2 u.f.z.o. odnosi się również (jak w ust. 1) do kwot dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41 tej ustawy. Pomija natomiast kwoty dotacji, o których mowa w art. 39 u.f.z.o., tj. udzielone w wysokości wyższej niż określona w art. 20 ust. 1 u.f.z.o. W skardze skarżąca wskazując na możliwość aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, odwołuje się do treści art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o, stwierdzając, że zaistniała powołana tam okoliczność, tj. "szczególnie uzasadnionego przypadku". Pomijając już fakt, że w treści spornej uchwały przepis ten w ogóle nie został powołany, raz jeszcze należy stwierdzić, że aktualizacje przewidziane w art. 43 u.f.z.o. nie dotyczą kwot dotacji, o których mowa w art. 39 u.f.z.o., gdyż takie dotacje nie zostały wymienione w treści art. 43 u.f.z.o. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Ake.