II GSK 818/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1417/12 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 18 lutego 2013 r., w sprawie ze skargi Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz orzekł o kosztach postępowania. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Rada Miejska w Ł. uchwałą podjętą w dniu [...] sierpnia 2012 r. zmieniła swoją poprzednią uchwałę z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych prowadzonych na terenie Gminy Ł. przez podmioty należące do sektora Finansów publicznych w zakresie § 1 pkt 1. Uchwała ta doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach w dni 11 września 2012 r. Po wszczęciu postępowania nadzorczego, uchwałą z dnia [...] października 2012 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. w części określonej w § 1 pkt 1 ze względu na istotne naruszenie przepisów art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 254, poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty) ze względu na dokonanie zróżnicowania stawek dotacji na jednego ucznia z uwagi na czas rozpoczęcia działalności oświatowej. W wywiedzionej przez Gminę Ł. skardze podniosła ona między innymi naruszenie przez RIO art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie. Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd za bezsporne uznał, że uchwała doręczona została RIO w dniu 11 września 2012 r. Wobec tego, stosownie do treści powołanego art. 91 ust. 1, trzydziestodniowy termin w ciągu, którego organ nadzorczy mógł wydać rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 11 października 2012 r. Sąd I instancji wskazał przy tym, że termin ten miał istotne znaczenie, bowiem jako termin prawa materialnego nie mógł być przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze przedłużony zaś jego uchybienie skutkowało bezskutecznością dokonanej czynności. Przytaczając motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r. o sygnaturze II OSK 1216/08, w którym stwierdzono, że oświadczenie woli organu nadzoru o zastosowaniu sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, a dla zachowania (...) trzydziestodniowego termin musi być ono doręczone najpóźniej w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej, Sąd I instancji stwierdził, że uchwała Kolegium RIO w K. z dnia [...] października 2012r. stwierdzająca częściową nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł., wydana została z uchybieniem ustawowego terminu. Uchwała RIO została, bowiem doręczona w dniu 18 października 2012 r. (nadana pocztą w dniu 16 października 2012 r.), a więc po upływie ustawowego terminu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 148, art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm., dalej: ustawa o RIO), co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Izby zapadło w dniu 18 października 2012 r., czyli po upływie trzydziestodniowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje na dzień [...] października 2012 r. jako pewną datę orzekania przez organ nadzoru w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, iż właściwa interpretacja art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga powiązania go z przepisami regulującymi sposób procedowania organów nadzoru, tj. wojewody i regionalnej izby obrachunkowej, które nie są w żaden sposób tożsame. Odrębność postępowania nadzorczego prowadzonego przez kolegium RIO wynika z regulacji szczególnych zawartych w ustawie o RIO. Rozstrzygnięcia nadzorcze Kolegium RIO zapadają na posiedzeniach jawnych z udziałem przedstawicieli podmiotu, którego sprawa jest rozpoznawana (art. 18 ust. 3 ustawy o RIO). Jednocześnie treść przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o RIO wyraźnie wskazuje, że datą orzekania w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest podjęcie uchwały przez Kolegium Izby. Podjęcie uchwały przez Kolegium, a następnie jej ogłoszenie przez Przewodniczącego Kolegium oznacza niewątpliwie podjęcie orzeczenia w rozumieniu art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowa wykładnia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o RIO jednoznacznie przemawia, iż datą zapadnięcia rozstrzygnięcia nadzorczego jest data podjęcia uchwały przez Kolegium Izby na przewidzianym ustawą o RIO posiedzeniu jawnym z zachowaniem obligatoryjnego czynnego udziału stron. Zdaniem skarżącej w zakresie postępowania nadzorczego Wojewody brak jest przepisów nakazujących podejmowanie rozstrzygnięć nadzorczych na posiedzeniach jawnych z zachowaniem czynnego udziału stron postępowania nadzorczego. W ocenie skarżącego niedopuszczalna jest wykładnia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku postępowania prowadzonego przez Kolegium Izby, utożsamiająca datę orzekania przez organ nadzoru z datą doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stronie. Taka wykładnia może nie budzić zastrzeżeń w wypadku nadzoru wojewody, gdzie rozstrzygnięcia nadzorcze podejmowane są jednoosobowo, w zasadzie "z za biurka" i bez udziału stron. Odmienne regulacje zawarte w art. 18 ust. 2 i 23 ustawy o RIO w pełni zabezpieczają interes stron postępowania, wskazując jednoznacznie na datę orzekania przez niezawisły organ kolegialny, jakim jest Kolegium Izby. Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy Ł. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie zawarte w skardze do Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzutu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm., dalej: ustawa o RIO), co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Izby zapadło w dniu 18 października 2012 r., czyli po upływie trzydziestodniowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje na dzień 4 października 2012 r. jako pewną datę orzekania przez organ nadzoru w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." Jak podnosi się w literaturze przedmiotu termin wskazany w tymże przepisie jest terminem ustawowym, bezwzględnie wiążącym, wobec czego nie jest dopuszczalne jego przedłużenie. Warunkiem rozpoczęcia jego biegu jest doręczenie uchwały organowi nadzoru w trybie określonym w art. 90. Jeśli organ otrzyma uchwałę lub dowie się o jej treści w inny sposób (np. lokalnych mediów), bieg terminu nie rozpoczyna się. Jest on skierowany do organu nadzoru, który powinien w terminie 30 dni wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie chodzi tu zatem o doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa nieprzekraczalnego terminu, w którym organ nadzorczy ma swoje rozstrzygnięcie doręczyć jednostce samorządu terytorialnego. Termin ma charakter maksymalny, stąd po jego przekroczeniu organ nadzoru traci uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia). Nie ma oczywiście przeszkód, aby wydał rozstrzygnięcie wcześniej, jednak od chwili doręczenia lub ogłoszenia rozstrzygnięcia stronie nie może go już zmienić, mimo że 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia jeszcze nie upłynął (art. 110 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Niektórzy teoretycy uważają, że uznać go trzeba za termin procesowy zawity, bez możliwości przywrócenia. Przy obliczaniu wskazanego terminu należy stosować zasady określone art. 57 k.p.a. (tak por. A. Matan: Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. LEX). Należy dodać, iż właściwie nie ma jednolitości w zakresie oceny charakteru terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (materialny czy procesowy), natomiast panuje zgodność poglądów co do tego, iż jest to termin zawity (prekluzyjny) (por.: P. Chmielnicki (w:) P. Chmielnicki (red): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Warszawa 2007, A. Szewc: Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz. Warszawa 2008). W judykaturze prowadzone są rozważania co do kwestii czy oświadczenie woli organu nadzoru w sprawie zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, czy dla zachowania powyższego 30-dniowego terminu musi ono być doręczone najpóźniej w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1216/08) oraz w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 201/10 – LEX nr 580154), a także w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 684/11). Zauważyć jednak należy, iż wskazane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego wydawanego przez tylko jeden z rodzajów organów nadzoru nad samorządem gminnym, a mianowicie przez wojewodę. Brak jest natomiast takich orzeczeń w odniesieniu do regionalnej izby obrachunkowej, czyli rozstrzygnięć w kwestii czy w odniesieniu do regionalnej izby obrachunkowej dla zachowania 30-dniowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jej rozstrzygnięcie nadzorcze musi być doręczone najpóźniej w dniu, w którym upływa ten ustawowy termin, czy też wystarczy wydanie i ogłoszenie takiego rozstrzygnięcia przez kolegium izby na posiedzeniu jawnym w terminie 30-dni; posiedzeniu w którym może uczestniczyć gmina. Rację ma Sąd I instancji, iż ustawodawca w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym posłużył się terminem "organ nadzoru", a zatem należy rozumieć pod tym pojęciem zarówno wojewodę, jak i regionalną izbę obrachunkową. Nie można jednak tracić z pola widzenia treści art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 171 pkt 2 Konstytucji RP, które stanowią, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Każdy z tych organów nadzoru działa na podstawie własnych regulacji szczególnych, które normują sposób i tryb ich działania (sposób procedowania). W przypadku regionalnych izb obrachunkowych jest to ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Art. 18 ust. 2 ustawy o RIO stanowi, że: "Uchwały kolegium izby zapadają bezwzględna większością głosów w obecności co najmniej ½ liczby członków kolegium izby." Natomiast treść ust. 3 jest następująca: "W posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu określonego w art. 1 ust. 2, którego sprawa jest rozpatrywana." Ponieważ w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana (art. 18 ust. 3 ustawy o RIO) w związku z czym izba jest zobowiązana zawiadomić organ, którego uchwała lub zarządzenie podlega ocenie kolegium. W razie konfliktu pomiędzy organami samorządu – uchwałodawczym i wykonawczym – w takich sprawach, jak nieudzielenie absolutorium, uchwalenie budżetu odbiegającego od projektu organu wykonawczego i zwiększającego bez zgody tego organu deficyt budżetowy, zawiadomić należy oba organy jednostki samorządu terytorialnego, bowiem jest to wówczas "sprawa" tak jednego, jak i drugiego organu. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego (7) z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt OPS 9/02, OSP 2003, z.3, s. 140) brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu nadzorczym, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut, pomieszczony w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 i 3 ustawa o RIO, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Izby zapadło w dniu 18 października 2012 r., czyli po upływie trzydziestodniowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje na dzień 4 października 2012 r. jako pewną datę orzekania przez organ nadzoru w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rację ma autor skargi kasacyjnej, iż w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego przez kolegium izby nie jest prawidłowa taka wykładnia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która utożsamia datę orzekania przez regionalną izbę obrachunkową z datą doręczenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego stronie. Należy zauważyć, że jest zasadnicza różnica pomiędzy sposobem działania (sposobem procedowania) w postępowaniu nadzorczym przez wojewodę, a przez kolegium izby. Wojewoda jako organ monokratyczny wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze jednoosobowo, na posiedzeniu niejawnym, ("z za biurka") i bez udziału stron, czyli jednostek samorządu terytorialnego. Można w tej sytuacji przyjąć, iż uzewnętrznienie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody następuje dopiero poprzez doręczenie tego rozstrzygnięcia jednostce samorządu terytorialnego. Inaczej rzecz się ma w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego przez regionalną izbę obrachunkową. Kolegium izby uzewnętrznia swoją uchwałę, zawierająca rozstrzygniecie nadzorcze, poprzez jej ogłoszenie na posiedzeniu jawnym, w którym ma prawo uczestniczyć jednostka samorządu terytorialnego. Dodać należy, ze stosownie do treści art. 15 ust. 7 ustawy o RIO członkowie kolegium RIO są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom w zakresie zadań nadzorczych. Podjęcie uchwały przez kolegium izby, a następnie jej ogłoszenie przez przewodniczącego kolegium jest równoznaczne z podjęciem orzeczenia w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż prawidłowa wykładnia art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o RIO przemawia za tym, że datą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO jest data podjęcia uchwały przez kolegium izby na przewidzianym ustawą o RIO posiedzeniu jawnym z zachowaniem obligatoryjnego czynnego udziału stron. Nadto zaakcentować należy, iż w ustawie o RIO brak jest regulacji dających kolegium izby możliwość odroczenia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, czyli wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na kolejnym posiedzeniu jawnym. Reasumując w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona do Sądu I instancji uchwała nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych prowadzonych na terenie Gminy Ł. przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych, została wydana z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien rozpatrzyć merytoryczne zarzuty zawarte w skardze do tego Sądu. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.