I SA/Łd 434/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant: Sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 kwietnia 2013 r. K.G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A w Ł. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem w sprawie wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy publicznej de minimis wynikającej z wydatkowania środków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na zakup bazy rehabilitacyjno-wypoczynkowej dla osób niepełnosprawnych. W dniu 21 grudnia 2012 r. K.G. nabył zabudowaną nieruchomość położoną w miejscowości G., gmina C. Powyższy zakup finansowany był z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta Ł. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz.1810 z późn. zm.)., warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. W celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania. Organ stwierdził, że przedsiębiorca nie może uzyskać zaświadczenia o uzyskaniu pomocy de minimis, ponieważ od daty wydatkowania na ten cel środków z funduszu rehabilitacji, tj. 21 grudnia 2012 r. do chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, tj. 30 kwietnia 2013 r. upłynęło więcej niż 30 dni. K.G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił naruszenie: - § 9 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazany w tym przepisie termin nie ma charakteru instrukcyjnego i od jego spełnienia uzależnione jest wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis; - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) i art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zastosowanie § 9 ust. 1 rozporządzenia, regulującego tryb wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, wydanego poza zakresem delegacji ustawowej wynikającym z art. 33 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.). Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego warunkiem uznania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia. Treść analizowanych regulacji rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że warunkiem uznania pomocy za pomoc de minimis jest uzyskanie zaświadczenia, przy czym na przedsiębiorcę został nałożony obowiązek warunkujący jego uzyskanie w postaci przedłożenia organowi informacji o dokonaniu wydatku w ściśle określonym terminie. Te dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia z uchybieniem terminu przewidzianego w § 9 ust. 2 rozporządzenia powoduje definitywne i nieodwracalne wygaśnięcie prawa do uzyskania zaświadczenia, że poniesiony wydatek spełnia kryteria pomocy de minimis. Pismem z dnia 30 września 2014 r. W.J.G. poinformowała organ drugiej instancji, że 9 września 2014 r. został sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia zgodnie z którym W. J. G. jest jedynym spadkobiercą K.G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 103 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej zawiadomiło spadkobierczynię o wydaniu postanowienia oraz pouczyło, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia. W dniu 12 marca 2015 r. W.G. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], w której zarzuciła naruszenie: 1) § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w zw. z art. 33 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 199 7r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez ich zastosowanie, gdy brak prawidłowego upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej do wydania rozporządzenia w ww. zakresie, 2) § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że termin wskazany w tymże przepisie nie ma charakteru instrukcyjnego i od jego spełnienia uzależnione jest wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, 3) art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Mając na uwadze podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego postanowienia w całości, oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej, kosztów postępowania ustalonych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 33 ust. 11 u.r.z.s., który to przepis nie przekazywał właściwemu organowi upoważnienia do regulowaniu w drodze rozporządzenia trybu wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis. W związku z powyższym przyjęcie, że uchybienie terminowi z § 9 ust. 2 rozporządzenia powoduje wygaśnięcie prawa do uzyskania zaświadczenia, że poniesiony wydatek spełniał kryterium pomocy de minimis, prowadzi do uznania że regulacja zawarta w § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 33 ust. 11 u.r.z.s. jest sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Uznanie pomocy jako pomocy de minimis ustawodawca uzależnił od uzyskania zaświadczenia, jednakże uzyskanie takiej pomocy nie zostało uzależnione od złożenia wniosku o uzyskanie zaświadczenia w terminie określonym w aktualnym rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W § 9 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma postępowania poprzedzająca czynność faktyczną lub materialno-techniczną, a nie warunki materialnoprawne, które należy spełnić. Ponadto w przepisach powszechnie obowiązujących nie przewidziano skutku materialnego uchybienia trzydziestodniowego terminu do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Z tego względu termin ten nie jest terminem materialnym. Terminem materialnym jest bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku prawnego. Pod pojęciem zaświadczenia należy rozumieć czynność materialno-techniczną polegająca na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. W przekonaniu skarżącej przepisy nie przewidują możliwości odmowy wydania zaświadczenia z powodu przekroczenia terminu przewidzianego w rozporządzeniu, a którego charakter należałoby określić jako instrukcyjny. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przewidzianej w art. 121 Ordynacji podatkowej, strona skarżąca wskazała, że dotychczasowa praktyka Prezydenta Miasta w zakresie interpretacji § 9 ust. 2 rozporządzenia, kazała przypisywać terminowi wskazanemu w tymże przepisie właśnie charakter instrukcyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Spór w tej sprawie wymaga rozstrzygnięcia czy określenie w § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS terminu do złożenia informacji o dokonaniu wydatku ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji mieściło się w delegacji ustawowej przewidzianej w art. 33 ust. 11 u.r.z.s. Istotna jest tu także kwestia charakteru prawnego wskazanego wyżej terminu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu, że jest to termin prawa materialnego. Zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia, w celu uzyskania zaświadczenia warunkującego uznanie pomocy jako pomocy de minimis, przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od jego dokonania. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że dotrzymanie wskazanego w nim terminu jest warunkiem uznania wydatku z zakładowego funduszu rehabilitacji, dokonanego przez pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej, jako pomoc de minimis. Analizując z kolei delegację ustawową do określenia warunków wykorzystania środków funduszu rehabilitacji (art.33 ust.11 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; tekst jedn. Dz.U.2011.127.721.), Sąd rozpoznający sprawę przychyla się do tego kierunku prezentowanego w orzecznictwie NSA, który uznaje, że delegacja nie odpowiada w pełni standardowi konstytucyjnemu (np. wyroki NSA : z dnia 12.03.2015 r. II FSK 1519/13, czy z dnia 18.06.2014 r. II GSK 633/13, dostępne w CBOSA) i podziela prezentowane tam, przedstawione poniżej wywody. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Art. 33 ust. 11 powołanej wyżej ustawy, na podstawie którego wydano rozporządzenie MPiPS, stanowi, że: Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis, 2) warunki wykorzystania środków funduszu rehabilitacji, 3) zakres, warunki i formy udzielania pomocy indywidualnej, 4) tryb ustalania zakładowego regulaminu wykorzystania tych środków, 5) warunki tworzenia indywidualnych programów rehabilitacji, w tym skład i zakres działania komisji rehabilitacyjnej tworzącej te programy - mając na względzie prawidłowe wykorzystanie środków tego funduszu. W powołanym powyżej wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 633/13, NSA słusznie uznał, że w treści art. 33 ust. 11 pkt 1 ani pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie można dopatrzeć się upoważnienia ustawowego do zawarcia w rozporządzeniu analizowanego terminu. W przepisie upoważniającym ustawodawca nie powierzył organowi władzy wykonawczej określenia w rozporządzeniu terminu prawa materialnego, którego dotrzymanie jest warunkiem uznania pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej dokonanego wydatku z zakładowego funduszu rehabilitacji jako pomocy de minimis. Skoro więc minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nie został prawidłowo upoważniony do wydania rozporządzenia, w którym zostałby zawarty materialnoprawny termin warunkujący przyznanie pomocy de minimis, to § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji w zakresie w jakiej uzależnia uznanie wydatku z zakładowego funduszu rehabilitacji za dokonany w ramach pomocy de minimis, od zachowania przez przedsiębiorcę 30 - dniowego terminu do powiadomienia organu obowiązanego do wydania zaświadczenia o dokonaniu tego wydatku, jako wydany poza upoważnieniem ustawowym, a zatem sprzeczny z art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, nie może mieć zastosowania". Uznając za trafny zgłoszony w skardze zarzut w tym zakresie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie zgodnie z art.145 § 1pkt.1) c). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ oceni, czy dokonane przez stronę skarżącą wydatki spełniają warunki uznania ich za pomoc de minimis, z uwzględnieniem stanowiska zawartego w niniejszym wyroku. k.ż.