I SA/Łd 527/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Świderska Sędzia NSA Teresa Porczyńska Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 23 czerwca 2017 r. nr XXVI/174/17 w przedmiocie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Strzelce Wielkie na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Strzelce Wielkie uchwałą z 23 czerwca 2017 r. Nr XXVI/174/17 ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Powyższa uchwała została podjęta w oparciu art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.), w związku z art. 6j ust. 3b i 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.; dalej: u.c.p.g.). W § 1 przedmiotowej uchwały określono, że na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w wysokości: 1) 150,00 zł, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny; 2) 300,00 zł, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Strzelce Wielkie (§ 3). Stosownie do § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2017 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 14 lipca 2017 r. pod poz. 3239. Ponadto Rada Gminy Strzelce Wielkie uchwałą z 23 czerwca 2017 r. Nr XXVI/175/17 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, w § 3 ustaliła stawkę opłaty za pojemnik, od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W przypadku gdy odpady komunalne są gromadzone i odbierane w sposób selektywny, ustalono opłatę za pojemnik o pojemności 120 l w wysokości 27,60 zł (§ 3 ust. 2 pkt 1 uchwały), natomiast w pozostałych przypadkach — opłatę za pojemnik o pojemności 120 l w wysokości 55,20 zł (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). Pismem z [...] r. K. B. zaskarżyła uchwałę Rady Gminy Strzelce Wielkie z 23 czerwca 2017 r. nr XXVI/174/17. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały, ewentualnie — o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, podnosząc zarzuty: (1) naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organu oraz naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez naliczanie opłat za śmieci w sytuacji, gdy uchwała weszła w życie w dniu po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2017 r., a organ naliczył podatek uchwalony tą uchwałą od stycznia 2017 r.; (2) naruszenia zasady równego traktowania poprzez niczym nieuzasadnione i dowolne naliczanie opłat w ten sposób, iż osoby zamieszkujące stale na nieruchomości i generujące odpady w sposób ciągły płacą niższą stawkę za wywóz nieczystości (8,60 zł na miesiąc od osoby, rocznie 103,20 zł), niż osoby przebywające w domkach letniskowych przez kilkanaście dni w roku i generujące odpady komunalne sporadycznie, przez dwa do czterech miesięcy w roku (150 zł na rok). W uzasadnieniu strona podniosła, że w § 4 zaskarżonego aktu ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2017 r. Zdaniem strony zasada nie działania prawa wstecz wymagała, by opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi była naliczana dopiero za 2018 r., bądź by została podzielona na miesiące. Skarżąca podniosła dalej, że w 2017 r. nikt nie wywoził odpadów z jej nieruchomości oraz, że nie były jej dostarczone pojemniki na odpady. Skarżąca wskazała również na naruszenie zasady równości, ponieważ osoby zamieszkujące nieruchomości stale i generujące odpady w sposób ciągły, miały zapłacić mniej za wywóz nieczystości niż osoby przebywające w domkach letniskowych od dwóch do czterech miesięcy w roku, zależnie od pogody, które generują o wiele mniej odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gmina Strzelce Wielkie wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. Organ wskazał przede wszystkim, że zaskarżona uchwała weszła w życie 29 lipca 2017 r., to jest po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, które miało miejsce 14 lipca 2017 r., a zaczęła obowiązywać od pierwszego dnia miesiąca następnego, czyli od 1 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji bezzasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ zasady niedziałania prawa wstecz. Rada podniosła następnie, że wydając uchwałę ściśle wypełniła delegację z przepisu art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Przepis ten nakazuje ustalać ryczałtową stawkę opłaty przy zastosowaniu iloczynu średniej ilości odpadów powstających na obszarze gminy, na nieruchomościach określanych jako "letniskowe", wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, ustalonej w oparciu o przepis art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Średnia ilość odpadów powstających rocznie na nieruchomościach letniskowych na terenie gminy wyniosła 6 pojemników o pojemności 120 l. Opłata za taki pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, w przypadku gdy odpady są gromadzone i odbierane w sposób selektywny, wynosiła 27,60 zł (uchwała Rady Gminy Nr XXVI/175/17 z 23 czerwca 2017 r.), co oznaczało średni koszt w wysokości 165,60 zł. Ustalony zaskarżoną uchwałą ryczałt roczny w wysokości 150,00 zł, niezależnie od ilości osób korzystających z nieruchomości i niezależnie od ilości dni w ciągu roku tego korzystania, mieścił się w tej kwocie i nie był opłatą wygórowaną. Ponadto ryczałt ten był tylko o 6,- zł większy od obowiązującego na podstawie poprzedniej uchwały z 2015 r. Na koniec organ wskazał, że ewentualne kwestionowanie sposobu liczenia ryczałtu powinno się odbywać poprzez kontrolę decyzji o naliczeniu opłaty. W niniejszej sprawie decyzji takiej nie wydano ponieważ skarżąca uiściła dobrowolnie całą należną opłatę w wysokości 150,-zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych względów niż zostały w niej przedstawione. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., w ust. 3b stanowił, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie z ust. 3c ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Z przytoczonych przepisów w sposób bezsprzeczny wynika, że istnieje korelacja pomiędzy ilością powstających odpadów a wysokością ryczałtowej stawki opłaty. Inaczej mówiąc, organ nie jest uprawniony określenia ryczałtowej stawki opłaty, jeśli nie posiada rzetelnych danych odnośnie do ilości odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jedynie przez część roku. Podstawą do obliczenia opłaty są właśnie te dane (wyroki NSA z 12 września 2017 r., II FSK 543/17 oraz II FSK 623/17; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: CBOSA). Przepis art. 6j ust. 3c u.p.c.g. wprawdzie nie obliguje organu do udowadniania sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewnić sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (zob. wyroki WSA z 6 listopada 2013 r., I SA/Bk 127/13, z 5 grudnia 2017 r., I SA/Łd 919/17, z 10 stycznia 2018 r., I SA/Gl 1122/17 oraz wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II FSK 1072/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie kontrolowana uchwała Rady Gminy została podjęta bez przedstawienia kalkulacji uzasadniających przyjętą stawkę opłaty ryczałtowej. W odpowiedzi na skargę wskazano wprawdzie, że z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo, odbieranych jest średnio sześć pojemników o pojemności 120 l, jednak twierdzenia te nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Pomimo, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim wysokość ustalonej przez organ rocznej opłaty, organ nie odwołał się do żadnych rzeczywistych, obiektywnych danych stanowiących podstawę jej ustalenia. Organ nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów (np. firmy wywożącej odpady w gminie), z których wynikałaby liczba odebranych pojemników z odpadami z posesji, na których usytuowane są domy letniskowe. Ostatecznie, stawki opłat przyjęte przez Radę Gminy nie były w istocie wynikiem rzetelnej kalkulacji, uwzględniającej w szczególności, zebrane dane szacunkowe oraz koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami. W konsekwencji nie pozwala to na stwierdzenie, czy wysokość opłaty rocznej została ustalona zgodnie z wolą ustawodawcy. Nie sposób w tej sytuacji dokonać oceny, czy zaskarżona uchwała uwzględnia przesłanki wynikające z art. 6j ust. 3c u.p.c.g. Brak rzetelnych danych, na podstawie których ustalono opłatę, stanowi istotne naruszenie prawa nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie został naruszony przepis art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości letniskowych. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości (podobnie wyrok NSA z 12 września 2017 r., II FSK 623/17). Ponadto kwestionowana uchwała narusza art. 6j ust. 3c u.p.c.g. jeszcze w inny sposób. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że w celu ustalenia rocznej stawki ryczałtowej należy najpierw określić średnią ilość odpadów, powstających na nieruchomościach letniskowych, wyrazić ją w liczbie pojemników, a następnie pomnożyć tę kwotę przez stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, czyli stawkę za pojemnik. Przepisy nie dają tu organom gminy żadnej swobody (wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II FSK 1072/17 oraz wyrok WSA z 11 stycznia 2017 r., I SA/Łd 1012/16; CBOSA). Stawkę ryczałtową ustala się jako iloczyn liczby pojemników i stawki za pojemnik, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W uchwale z 23 czerwca 2017 r. Nr XXVI/175/17 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, Rada Gminy Strzelce Wielkie w § 3 ustaliła stawkę opłaty za pojemnik, od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W przypadku gdy odpady są gromadzone i odbierane w sposób selektywny, ustalono opłatę za pojemnik o pojemności 120 l w wysokości 27,60 zł (§ 3 ust. 2 pkt 1 uchwały), natomiast w pozostałych przypadkach — opłatę za ten pojemnik w wysokości 55,20 zł (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). Zgodnie z art. 6j ust. 3c u.p.c.g., dla wyliczenia ryczałtu Rada Gminy powinna uwzględnić stawkę za pojemnik określoną w powołanym § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXVI/175/17. W przypadku uprawdopodobnienia, że co roku z nieruchomości letniskowych odbieranych jest sześć pojemników 120 l, stawka opłaty ryczałtowej powinna wynosić odpowiednio 165,60 zł oraz 331,20 zł, a nie jak określono w § 1 zaskarżonej uchwały — 150 zł oraz 300 zł. Powyższe wskazuje, że Rada Gminy Strzelce Wielkie, ustalając ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, naruszyła art. 6j ust. 3c u.p.c.g., albowiem ustaliła tę opłatę w sposób inny niż wymaga tego wskazany przepis prawa. Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała nr XXVI/174/17 Rady Gminy Strzelce Wielkie z 23 czerwca 2017 r. weszła w życie 29 lipca 2017 r., to jest po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, które miało miejsce 14 lipca 2017 r., a zaczęła obowiązywać od pierwszego dnia miesiąca następnego, czyli od 1 sierpnia 2017 r. Uchwała ta, wydana na podstawie obowiązującej ustawy, z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis, nie uchybiała procedurze uchwalania aktów prawa miejscowego. Fakt, iż dotyczy ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za 2017 r. — a zatem w części także za okres przed podjęciem uchwały — nie oznacza jeszcze jej retroaktywnego działania. Należy podkreślić, że jakkolwiek stawka opłaty ma charakter roczny, to dotyczy nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, zasady zaufania do organów podatkowych oraz naruszenia interesu prawnego skarżącej (podobnie wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II FSK 958/16; CBOSA). Nie zasługuje na uwzględnienie również twierdzenie skarżącej co do tego, że w sposób nieuzasadniony i dowolny została potraktowana gorzej od osób zamieszkujących stale na nieruchomościach i generujących odpady w sposób ciągły. Określenie stawek opłaty ryczałtowo, w sposób odmienny od stawek dla obiektów zamieszkanych stale, wypełnia upoważnienie zawarte w art. 6j ust. 3b i 3c u.p.c.g. Przepisy te obowiązują od 1 lutego 2015 r., a zostały wprowadzone ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87). Głównym celem tych zmian było dostosowanie przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r. (K 17/12), w którym Trybunał zakwestionował dowolność, jaką wcześniej dawały gminom przepisy regulujące ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami. Wprowadzenie obowiązku uchwalenia ryczałtowej stawki rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości miało na celu uproszczenie systemu naliczania opłat. Obecnie zatem opłata ta płatna jest raz w roku, a jej wysokość nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach, na terenie całej gminy. Rada Gminy Strzelce Wielkie uchwalając opłatę, o której mowa, wypełniała nakaz wynikający z cytowanego art. 6j ust. 3b i 3c u.p.c.g. Samo ustalenie ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości skarżącej nie stanowiło naruszenia prawa. Inną rzeczą jest czy przy ustaleniu wysokości ryczałtu Rada Gminy zachowała ustawowe wymogi. W niniejszej sprawie — stosownie do tego co już wyżej powiedziano — doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić jej nieważność, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. A.J.