I SA/Łd 6/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędziowie: Sędzia NSA Anna Świderska Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. za rok 2012 oddala skargę. I SA/Łd 6/14 Uzasadnienie W dniu 21 czerwca 2013 r. Rada Gminy R., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. za 2012 rok. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniósł D. J. - radny Gminy R. W uzasadnieniu swojej skargi stwierdził, iż w dniu 13 grudnia 2010 r. złożył Przewodniczącemu Rady Gminy R. wniosek w sprawie sposobu informowania go o planowanych posiedzeniach Komisji Rewizyjnej w drodze korespondencji na adres domowy. Zaś w dniu 24 maja 2013 r. została mu przekazana pocztą elektroniczną informacja (wraz z porządkiem obrad) o planowanym na dzień 27 maja 2013 r. posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, co w ocenie skarżącego stanowiło naruszenie art. 11 ust. 2 oraz art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także § 88 pkt 2 Statutu Gminy R. z dnia 15 kwietnia 2003 r. przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Wskazał, że nie został zawiadomiony o posiedzeniu Komisji Rewizyjnej we właściwym trybie wynikającym z treści art. 39 § 1 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowe zawiadomienie przesłano drogą elektroniczną, nie zaś na jego adres domowy listem poleconym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej odrzucenie, wskazując na niedopuszczalność skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska Rada stwierdziła, iż opisany w skardze stan faktyczny był już przedmiotem rozważań WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 891/13, w której postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r. odrzucono skargę D. J. na działanie Rady Gminy R. w przedmiocie unieważnienia posiedzenia Komisji Rewizyjnej, a postanowienie to jest prawomocne. W razie nieuwzględnienia przez sąd konieczności odrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż zgodnie z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym posiedzenia komisji rewizyjnej są jawne, co oznacza, że w jej pracach mogą uczestniczyć także radni niebędący jej członkami, jak również osoby trzecie. Nie może natomiast budzić wątpliwości, iż na podstawie art. 21 ust.4 wskazanej ustawy w podejmowaniu rozstrzygnięć mogą uczestniczyć zaś wyłącznie jej członkowie. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z § 88 ust. 1 Statutu Gminy R. Komisja Rewizyjna obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez jej Przewodniczącego, zgodnie z zatwierdzonym planem pracy lub w miarę potrzeb, zaś zgodnie z brzmieniem ust. 2 posiedzenia Komisji zwołuje się w formie pisemnej, natomiast w ust. 4 przewidziano, że w posiedzeniach Komisji mogą brać udział jej członkowie oraz zaproszone osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 21 czerwca 2013 r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. za 2012 rok, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594, dalej "u.s.g.") Skarżący wnosząc skargę na to rozstrzygnięcie stwierdził, iż nie został prawidłowo zawiadomiony o terminie posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia 27 maja 2013 r., co jego zdaniem stanowiło naruszenie art. 11b, art. 21 ust. 4 u.s.g. oraz § 88 pkt 2 Statutu Gminy R. z dnia 15 kwietnia 2013 r.. Odnosząc się realiów niniejszej sprawy, tytułem wstępu należy wskazać, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko jego merytoryczna treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem uznać, by w demokratycznym państwie prawnym, jako odpowiadający prawu mógł zostać uznany akt normatywny ustanowiony z pogwałceniem wiążących organ reguł i zasad procedowania nad tym aktem. Innymi słowy warunkiem ważności czy też legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze. Regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowione są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Organem stanowiącym te akty jest w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. rada gminy. Rada jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. W trybie zwykłym sesje zwoływane są przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 u.s.g.), zaś w trybie nadzwyczajnym zwoływane są na wniosek wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Przy czym w tym ostatnim przypadku przewodniczący rady jest zobowiązany do zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Szczegółowy tryb prac rady gminy (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie. Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z brzmieniem art. 11b. ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Zgodnie zaś z ust. 2 jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3 ww. przepisu). W niniejszej sprawie będzie mieć więc, jak słusznie wskazał skarżący zastosowanie § 88 Statutu Gminy R. Należy jednak wskazać , że choć zgodnie z ust. 2 Statutu posiedzenia Komisji zwołuje przewodniczący w formie pisemnej, to ani on sam, ani też ustawa samorządowa nie regulują szczególnego sposobu powiadamiania o posiedzeniach komisji rewizyjnej. W tym miejscu wypada podkreślić również szczególną rolę pozycję komisji rewizyjnej i przypomnieć, iż rada gminy sprawuje kontrolę jednostek pomocniczych gminy. Utworzenie komisji rewizyjnej przez radę gminy jest, w przeciwieństwie do utworzenia innych komisji, obowiązkowe. Zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. komisja rewizyjna kontroluje działalność wójta gminy i podległych mu jednostek organizacyjnych oraz organów jednostek pomocniczych w zakresie legalności. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 4 u.s.g. radni niebędący członkami mogą aktywnie uczestniczyć w posiedzeniu komisji na zasadach określonych w statucie lub regulaminie obrad komisji, jednak bez prawa udziału w głosowaniu. Prawo uczestniczenia w posiedzeniach każdej komisji rady gminy oznacza, że ustawodawca nie ograniczył praw tych radnych wyłącznie do zabierania głosu w dyskusji i składania wniosków. W tym miejscu wypada dodać, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do trybu doręczeń, w tym art. 39 § 1 Kpa. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę jawność posiedzeń komisji rewizyjnych wyraża się wszak nie w obowiązku uczestnictwa w nich radnych niebędących jej członkami, ale w uprawnieniu do uczestnictwa w tych posiedzeniach. Wobec powyższego jeszcze raz należy podkreślić, że zgodnie z art. 11b ust. 2 u.s.g. obrady komisji (w tym także komisji rewizyjnej) są jawne, zatem w obradach tych mogą uczestniczyć inne osoby, nawet niebędące mieszkańcami gminy, oczywiście bez prawa głosowania. Szczegółowe zasady uczestniczenia w obradach komisji może regulować statut lub regulamin obrad komisji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r., II OSK 3029/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 88 ust. 4 Statutu Gminy R. w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej mogą brać udział jej członkowie oraz zaproszone osoby (z wyjątkiem posiedzeń komisji, na których przeprowadzane są kontrole). Żaden jednak z przepisów Statutu, ani też ustawy o samorządzie gminnym nie nakłada na przewodniczącego Komisji Rewizyjnej określonego sposobu powiadamiania o posiedzeniach komisji; z ust. 2 § 88 Statutu wynika jedynie obowiązek pisemnego zwołania posiedzenia komisji. Z akt niniejszej sprawy nie sposób tymczasem wywieźć, by radny D. J. był członkiem Komisji Rewizyjnej Rady Gminy R. Należy w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że nawet, gdyby D. J. wcale nie został zawiadomiony o mającym się odbyć w dniu 27 maja posiedzeniu Komisji Rewizyjnej nie doszłoby w świetle powołanych przepisów do naruszenia prawa mogącego skutkować koniecznością unieważnienia uchwały Rady Gminy R. z dnia 21 czerwca 2013 r. Nr [...] r. Podkreślenia wymaga, iż z uwagi na złożony 13 grudnia 2010 r. przez skarżącego wniosek z prośbą o przekazywanie informacji o planowanych zebraniach komisji rewizyjnej radny był o nich informowany. Już tylko na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż informacje o odbywających się w innych terminach posiedzeniach komisji skarżący odbierał w drodze listów zwykłych oraz poleconych doręczanych na adres domowy, telefonicznie oraz mailowo. Właśnie w drodze mailowej skarżący odebrał wiadomość o posiedzeniu Komisji Rewizyjnej mającym odbyć się w dniu 27 maja 2013 r,, co wynika z załączonego do skargi wydruku z poczty elektronicznej skarżącego. Z powyższych względów, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. ak.