I SA/Łd 731/21

Dnia 20 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. I SA/Łd 731/21 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] 2021 r. o odmowie K. K. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. W. (na podstawie tytułu wykonawczego z 3 października 2018 r. obejmującego należność w zryczałtowanym podatku dochodowym od przychodów z innych źródeł za 2013 r.) wszczął wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne. Zawiadomieniem z 8 października 2018 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. Ponadto organ egzekucyjny skierował zawiadomienia z 8 października 2018 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego , odpowiednio w Banku [A] i w Bank [B]. Powyższe zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego skarżąca otrzymała 15 października 2018 r. W celu przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości, położonej na obszarze objętym właściwością miejscową innego organu egzekucyjnego, wierzyciel - Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. W., wydał dalszy tytuł wykonawczy z 3 października 2018 r. Zawiadomieniem z 11 lutego 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. wezwał skarżącą do zapłaty egzekwowanej zaległości w wyznaczonym terminie pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Zawiadomienie to zostało doręczone 19 lutego 2021r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. złożył 11 lutego 2021 r. do Sądu Rejonowego w S. wniosek o dokonanie w księdze wieczystej Nr [...] wpisu o wszczęciu egzekucji z nieruchomości. W dniu 18 maja 2021 skarżąca wniosła o wstrzymanie egzekucji do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. W. z [...] 2021 r. w sprawie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowej w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych za 2013 r. W dniu [...] 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wydał postanowienie odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 3 października 2018 r. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania wynika z konstrukcji art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 - dalej u.p.e.a.), który wyklucza możliwość wstrzymania przez organ nadzoru czynności lub postępowania egzekucyjnego na wniosek strony. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, że art. 61a § 1 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.) stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W analizowanej sprawie za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznano wniesienie przez skarżącą żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie postępowania w przedmiocie wstrzymania tegoż postępowania wyłącznie z urzędu. Wskazano dalej, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nie posiadając podstawy materialno-prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony, nie jest uprawniony do badania, czy sytuacja strony spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z tego powodu, zawarte we wniosku z 17 maja 2021 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz w zażaleniu z 5 stycznia 2021 r. argumenty dotyczące stanu zdrowotnego czy sytuacji materialnej skarżącej nie podlegają ocenie przez organ pierwszej i drugiej instancji. Na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] 2021 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, chociaż złożenie skargi w trybie art. 54 u.p.e.a. nie wymaga zastosowania jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a jej rozpoznanie możliwe jest w granicach przepisów u.p.e.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiono w ten sposób stronę możliwości kontroli działań organu egzekucyjnego, które uważa za bezprawne, jak również naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego w tym zasadę samokontroli administracji, zasadę proporcjonalności i powiązaną z nią zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego wyrażoną w art. 7 u.p.e.a.; 2) naruszenie art. 54 §§ 1 ,5a i art. 7 p.e.a. a także art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie jakiejkolwiek analizy w zakresie wadliwości podejmowanych dotychczas czynności egzekucyjnych, pomimo złożenia przez stronę skargi na nieproporcjonalność działań, które doprowadziły do zajęcia majątku pomimo pozbawienia uprzednio strony prawa do wniesienia odwołania od decyzji podatkowej wydanej w I instancji, skargi o wznowienie postępowania i inne z tym związane co spowodowało zabezpieczenia zobowiązań hipoteką przymusową Mając na uwadze powyższe skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie przewidzianym przez art. 54 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania. Ustawodawca stanowiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005 r. s. 426). To zaś oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby postanowienia organu nadzoru - wydane w obu instancjach - naruszały prawo. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji strony skarżącej związanej z prowadzonym postępowaniem w zakresie należności w zryczałtowanym podatku dochodowym od przychodów z innych źródeł za 2013 r, lecz jedynie postanowienie organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Uwaga ta ma istotne znaczenie w badanej sprawie albowiem cześć prezentowanych przez stronę zarzutów jest nieadekwatne do treści skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a k.p.a. nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w CBOSA). Stąd też wszelkie inne kwestie, w tym dotyczące istnienia i wymagalności obowiązku, przedawnienia zaległości, prawidłowości procedowania - nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżąca sformułowała wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w odwołaniu od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.W. z [...] 2021 r. w sprawie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowej w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych za 2013 r. W ocenie Sądu zasadnie organ podjął rozstrzygnięcie opierając się na treści art. 23 § 6 u.p.e.a. Stosownie do jego brzmienia organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z istoty powołanego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. W sytuacji zatem, gdy ustawodawca stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych może nastąpić jedynie z urzędu (w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych przypadków) zasadne jest - wobec złożenia przez stronę żądania w tym zakresie - zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", tj. brak regulacji umożliwiających wszczęcie postępowania w żądanym zakresie na wniosek strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II FSK 1274/17 NSA, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07) jednoznacznie stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie. W ocenie NSA, w przypadku gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (tak też np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3059/16). Za bezpodstawne należy zatem uznać działania strony skarżącej, która złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślić trzeba, że dłużnikowi przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że wniosek skarżącej w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji zasadnie - zdaniem Sądu - organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że sprawa związana z kontrolą rozstrzygnięcia o charakterze formalnym nie może stanowić płaszczyzny dla polemiki z zasadnością wystawienia tytułu wykonawczego i prawidłowością prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wbrew żądaniu strony skarżącej nieuprawniona jest zatem ocena zasadności podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do kwestii merytorycznych. Patrząc przez pryzmat powyżej zaprezentowanej argumentacji na zarzuty skargi koncentrujące się wokół naruszenia art. 54 § 1, 5a i art. 7 i 54 u.p.e.a. a także art. 7 k.p.a. trzeba ponownie podkreślić, że poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości postępowania egzekucyjnego, Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. ARz.