I SA/Łd 919/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant: referent – stażysta Anna Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy M. D. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXIV/186/16 w przedmiocie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Gminy i Miasta w Warcie na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 listopada 2016 r. Rada Gminy i Miasta w Warcie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art.40 ust.1 i art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 3b i 3c oraz art.6k ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej jako: "u.c.p.g.") podjęła uchwałę nr.XXXIV/186/16 w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, położonych na terenie Gminy i Miasta Warta. W § 1 przedmiotowej uchwały określono, że ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub na innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości: 1) 120,00 zł, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, 2) 184,00 zł, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Stosownie do § 2 ust.1 uchwały, średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w § 1 ustala się na 8 pojemników o pojemności 120 litrów. W ustępie 2 tej jednostki redakcyjnej ustalono, że stawka opłaty za pojemnik, o którym mowa w § 2 wynosi: 1) 15.00 zł jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, 2) 23.00 zł jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy i Miast Warta ( § 3 ). Zaś stosowanie do § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 7 grudnia 2016 r. pod pozycją 5349 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. D.wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 i § 2 ust.1 ww. uchwały Rady Gminy i Miasta Warta, a także o udokumentowanie przez gminę średniej ilości odbioru odpadów za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynowe i położonych na terenie Gminy i Miasta Warta zgodnie z założeniem w Uchwale Nr.XXXIV/186/16 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenia art.2 i art.32 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że kwestionowana uchwała zmieniła w sposób rażący wysokość opłat w 2017 r. za zagospodarowanie odpadów, wprowadzając ryczałtową opłatę od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości 120,00 zł – odpady selektywne, 184.00 zł – nieselektywne odpady. Wzrost opłaty za odpady selektywne w stosunku do 2016 roku o 800%. Dla mieszkańców stałych Miasta i Gminy Warta stawka w roku 2016 wynosiła 6.00 zł od osoby odpady selektywne, na rok 2017 Gmina ustaliła 8.00 złotych/osoba odpady selektywne, wzrost o 33%. Opłata została ustalona w sposób sprzeczny z art.6k.1. ust.2 pkt.4, a więc w sposób dowolny, jak również niezgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał, że nie jest sprawiedliwym obciążanie Go, jak również innych posiadaczy działek rekreacyjnych taką opłatą w sytuacji, gdy przebywa na działce jedynie okresowo pomiędzy majem a wrześniem w weekendy i to też nieregularnie i odpadów nie generuje, dlatego też obciążanie tak wysoką opłatą. Podniósł także, że kwestionuje sam sposób ustalenia wielkości odpadów z domków letniskowych. W ocenie skarżącego uchwała jest także sprzeczna z art.2 Konstytucji, uchwalona została w dniu 16 listopada 2016 roku, a weszła w życie 21 grudnia, co nie dało w żadnym razie możliwości przygotowania się do nowej regulacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Warta wniosła o jej oddalenie, argumentując, że niezasadnym jest zarzut o braku podstawy do objęcia opłatą działkowiczów i osób korzystających z działek letniskowych. Każde bowiem przebywanie w danym miejscu generuje powstawanie odpadów. Ustalając wysokość opłaty ryczałtowej Rada działała w sposób uwzględniający powstające koszty odbioru odpadów. Z uwagi na ryczałtowy charakter opłaty do obliczenia wysokości stawki przyjęto ilość miesięcy 8 ( od marca do października ), w których możliwe jest korzystanie z działek letniskowych i działek rekreacyjnych. Zgodnie z §6 ust.2 pkt.10 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Warta odpady należy gromadzić w pojemnikach o minimalnej pojemności, uwzględniając miesięczne normy 120 l. dla nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wykorzystywane jedynie przez część roku. Punktem wyjścia do określenia wysokości stawki opłaty ryczałtowej była wysokość miesięcznej stawki za pojemnik 120 l., którą określa uchwała Nr.XXXII/164/13, zmienionej uchwałą Nr.XXI/110/16. Ustalona w oparciu o kalkulację finansową opłata ryczałtowa ze swej istoty kalkulacji szczegółowej nie podlega, jednocześnie sam fakt, że do jej ustalenia przyjęta została za podstawę rozważań miesięczna stawka za pojemnik 120 l. w skalkulowanej wysokości powoduje, że ten składnik "tworzący" opłatę jest uzasadnioną podstawą określenia jej wysokości. Przyjęcie za podstawę rozważań o opłacie ryczałtowej stawki za pojemnik o pojemności 120 l. także jest uzasadnione, gdyż jest to minimalna pojemność pojemnika przeznaczona do gromadzenia odpadów według regulaminu utrzymania czystości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosowanie do treści art.53 § 2a § 2a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), powoływanej w dalszej części uzasadnieni jako u.s.g, wynika, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu. Warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy było zatem wykazanie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nr XXXIV/186/16 Rady Gminy i Miasta Warta z dnia 16 listopada 2016 r. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g. do obowiązkowych zadań własnych gmin należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a wykonując to zadanie gminy obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co polega m.in. na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do prawidłowości stosowania art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Przepis ten, w ust. 3b stanowi, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zaś zgodnie z ust. 3c ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W wyżej wymienionej ustawie nie zdefiniowano pojęcia domku letniskowego oraz nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W związku z powyższym pojęciom tym należy nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym. Domki letniskowe nie służą do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych, tylko do celów związanych z wypoczynkiem. Inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stanowią otwartą kategorię nieruchomości, o zaliczeniu do której decydują pełnione funkcje (np. ogródki działkowe). Zatem takie nieruchomości nie są wykorzystywane do zamieszkiwania, tylko w celu czasowego przebywania w związku z wypoczynkiem. W przypadku objęcia przez gminę zorganizowanym przez nią systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości z domkami letniskowymi i innych wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przez część roku, na gminie ciąży obowiązek podjęcia uchwały określającej ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka sytuacja zachodzi w badanej sprawie. Na jej potrzeby wskazać także należy, że opłata ryczałtowa to opłata ustalona niezależnie od liczby świadczeń (por. słownik Języka Polskiego PWN). Tak więc ryczałt to sposób płatności, w którym wnosi się zawsze taką samą opłatę, niezależnie od innych czynników. Oznacza to zapłacenie z góry określonej kwoty, lecz zarazem stanowi uproszczoną formę płatności. Powoduje to jednak konieczność przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji takiej opłaty. Zauważyć należy, że przepis art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. obowiązuje od dnia 1 lutego 2015 r., został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87). W uzasadnieniu do wprowadzonej noweli wskazano, że głównym celem zmian jest dostosowanie przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12. W orzeczeniu tym TK zakwestionował dowolność, jaką dawały gminom przepisy regulujące ustalanie opłaty za gospodarowanie odpadami. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i w konsekwencji ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe oraz w § 2 ust.1 poprzez ustalenie "średniej rocznej ilości odpadów powstających na nieruchomości, o której mowa w § 1" sprzecznie ze wskazaniem ustawowym. Należy również wskazać, że treść normatywna zawarta w § 2 ust.2 uchwały jest zbędnym powtórzeniem treści zawartej § 3 ust.1 pkt.a i § 3 ust.2 pkt.a uchwały Nr.XXXII/164/13 Rady Gminy i Miasta Warta z dnia 20 marca 2013 roku w sprawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności, w tym niższych stawek za odpady zbierane selektywnie ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr.XXI/110/16 z dnia 28 stycznia 2016 roku Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 6j ust. 3c u.c.p.g., ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach. Tymczasem przyjęte przez Radę Gminy i Miasta Warty wyliczenia zostały opracowane w oparciu o nieznane ustawie kryterium – pojemności pojemnika na odpady. Do akt sprawy m.in załączona została analiza systemu gospodarki odpadami na terenie Gminy i Miasta Warta, kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w latach 2015 i 2016. Przedstawiona kalkulacja ma charakter wyłącznie kwotowy, brak jest w niej wskazania ilości odpadów, jakie powstają na terenie Gminy i Miasta Warty, siłą rzeczy brak jest tu także rozróżnienia w zakresie ilości odpadów komunalnych powstających właśnie na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe lub nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Zamieszona w aktach kalkulacja, ani też wskazane w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę uchwały ( Regulamin i uchwała Nr.XXXII/164/13 ) nie uwzględniają jednoznacznego wymogu ustawowego opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o którym mowa w art. 6j ust. 3b i 3c ,aby stawka ta ustalana była jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na wyżej wymienionych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Celem prawidłowego uregulowania wysokości ryczałtowej stawki za gospodarowanie odpadami na tego rodzaju nieruchomościach konieczne jest ustalenie, na reprezentatywnej próbie nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w tym takich na których znajdują się domki letniskowe, ile w rzeczywistości, w sezonie kiedy takie nieruchomości są wykorzystywane, powstaje na nich odpadów. Uzyskane wielkości pozwolą ustalić średnią arytmetyczną ilość odpadków powstających na tego rodzaju nieruchomościach położonych na terenie jednostki samorządu terytorialnego i wyrazić ją w ilościach pojemników ( "jako iloczyn średniej ilości odpadów...wyrażonej w ilości pojemników" ). Wysokość ryczałtowej stawki opłaty, o której mowa w art.6j ust.3c będzie stanowiła iloczyn ilości pojemników i stawki przyjętej zgodnie z art.6k ust.1 pkt.2 u.c.p.g. W związku z tym należy zwrócić uwagę Rady Gminy i Miasta w Warcie na rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 roku, w sprawie I SA/Gd 1477/16 ( dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ), w którym sąd ten dokonał oceny legalności uchwały Rady Gminy Stegna w przedmiocie zryczałtowanej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. WSA w Gdańsku oddalił skargę i opisał w rozważaniach w jaki sposób Gmina Stegna ustaliła wysokość ryczałtowej opłaty, uznając ten sposób ustalenia za prawidłowy. Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje rozważania WSA w Gdańsku w tym przedmiocie. Reasumując , w tym względzie należy podzielić stanowisko skarżącego kwestionujące sposób ustalenia przez Radę Gminy i Miasta w Warcie sposobu ustalenia ilości odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wyliczenie w oparciu o które podjęto uchwałę jest nieprawidłowe, a sam akt prawa miejscowego został uchwalony z naruszeniem delegacji ustawowej, co doprowadziło do określenia stawki tej opłaty w sposób zdecydowanie odbiegający od intencji ustawodawcy. Takich sam charakter nosi regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie również uchwałodawca naruszył delegację ustawową. Otóż w ogóle kwestia sposobu w jaki jednostka samorządu terytorialnego winna określić wysokość ryczałtowej stawki określona jest w ustawie, a Gmina winna jedynie ustalając wysokość stawki zastosować się do wymogów tam opisanych ( w szczególności zawartych w art.6j ust.3c u.c.p.g ). Narusza delegację ustawową, jeśli opisany sposób ustalenia stawki opłaty ryczałtowe jest sprzeczny z ustawowym. Niezależnie od tego należy podnieść, że sposób w jaki Rada "dochodzi" do ustalenia wysokości stawki w ogóle nie jest materią samej uchwały, a jedynie prac jakie nad ustaleniem jej treść winien jest podjąć uchwałodawca ( prace analityczne ). W świetle przedstawionej argumentacji należy uznać, że Rada Gminy i Miasta w Warcie podejmując zaskarżoną uchwałę nr XXXIV/186/2016 w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, położonych na terenie Gminy i Miasta Warta w dniu 16 listopada 2016 r. w § 1 i § 2 przekroczyła delegację ustawową. Przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. stanowi przy tym istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art.147§1 p.p.s.a.. Tylko bowiem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt 412/11). Ponieważ jednak od chwili podjęcia zaskarżonej uchwały minął już rok, sąd jest uprawniony jedynie do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa ( art.94 ust. 1 i 2 u.s.g ) W rozpoznawanej sprawie został naruszony przepis art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Z uwagi na wskazane powyżej istotne wady zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art.147 § 1 p.p.s.a w związku z art.94 ust.1 i 2 u.s.g. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a E.B.