I SA/Łd 922/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Świderska Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda(spr.) Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie par. 3. Pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy B. nr XXIII/142/08 z dnia 20 listopada 2008 r., w sprawie określenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego 2008.375.3508), zaskarżając wymienioną uchwałę w zakresie § 3 z powodu naruszenia art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. 2010, Nr 95, poz. 613 ze zm.), poprzez wyznaczenie na inkasentów pracownika urzędu gminy, pomimo że przywołany przepis wymaga by w przypadku zarządzenia poboru opłaty targowej w drodze inkasa, na radzie gminy ciąży obowiązek określenia inkasentów, tj. wskazania konkretnie podmiotu, który jest inkasentem. Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. Z 13 marca 2012, poz. 270 ze zm.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3. W uzasadnieniu podano, że wymieniona powyżej Rada Gminy powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 i art. 19 pkt 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych podjęła uchwałę, w sprawie określenia dziennych stawek opłaty targowej. W § 3 tej uchwały wskazano, że na inkasenta opłaty targowej wyznacza się pracownika urzędu gminy. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy B. (§ 6). W ocenie Prokuratora § 3 uchwały jest niezgodny z art. 19 pkt 2 u.p.o.l. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 19 pkt 2 u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. W ocenie Prokuratora wykładnia językowa zwrotu "określić inkasentów" prowadzi do wniosku, że gdy inkasentem jest osoba fizyczna, rada gminy winna jednoznacznie wskazać inkasenta w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego osoby, by nie budziło wątpliwości, na kogo obowiązek inkasenta został nałożony. Wskazanie to powinno przybierać postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego przez podanie imienia i nazwiska podmiotu bądź ewentualnie nazwaniu pozwalającym na jednoznaczną i niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości identyfikację. Należy podkreślić, że określenie inkasenta może dotyczyć jedynie wskazanej w sposób konkretny osoby. Tymczasem przepisu § 3 zaskarżonej uchwały stanowi de facto upoważnienie dla wójta do ustalenia inkasenta, ponieważ to on zadecyduje, zatrudniając osobę na dane stanowisko, który z pracowników gminy zostanie inkasentem. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator do argumentów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r., (II FSK 1526/06, LEX nr 334275). Reasumując, Prokurator stwierdził, że z § 3 zaskarżonej uchwały nie wynika kto faktycznie jest inkasentem. Nadto powierzenie wykonania uchwały wójtowi gminy, faktycznie powoduje przekazanie organowi wykonawczemu uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie radzie gminy na mocy art. 19 pkt 2 u.p.o.l. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie oraz wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu odpowiedzi Rada Gminy nie zgadzając się z argumentami skargi wskazała, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r. (sygn. akt. II GSK 820/10) "Rada gminy, mająca możliwość określenia w drodze uchwały inkasentów do poboru opłat lokalnych w drodze inkasa, nie ma obowiązku uzyskania zgody od podmiotów, określonych uchwałą mianem inkasentów. Na mocy uchwały podjętej na podstawie art. 19 pkt 2 u.p.o.l., pomiędzy gminą i inkasentem nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, który jest skuteczny, bez konieczności wyrażenia zgody przez podmiot wskazany jako inkasent". We wskazanym wyroku NSA odniósł się też do swojego wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r., na który powołał się Prokurator Rejonowy w S.. Sąd wskazał, iż wyrok ten odnosił się jedynie do kwestii personifikacji osoby inkasenta, a nie do kwestii uzyskania uprzedniej zgody takiego podmiotu przed podjęciem uchwały określającej inkasentów poboru opłaty, jak twierdzi prokurator. Reasumując Rada Gminy wskazała, iż nie jest potrzebne uzyskanie zgody podmiotu, któremu ma być powierzone pełnienie funkcji inkasenta, przed podjęciem uchwały określającej inkasentów opłaty targowej. Ponadto dla personalizacji osoby inkasenta wystarczające jest wskazanie kręgu osób, z których zostanie wyłoniona osoba inkasenta po podjęciu uchwały. W rozpoznawanej sprawie owa personalizacja polegała na wskazaniu kręgu osób spośród pracowników Urzędu Gminy w B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Sąd podzielił argumenty skargi, których źródłem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1526/06. W ocenie Sądu sformułowanie "określić inkasentów", użyte w art. 19 pkt 2 u.p.o.l. powinno przybierać w uchwale rady gminy postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego przez podanie imienia i nazwiska podmiotu (w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej - nazwy). Jak wynika z przytoczonej w przywołanym wyroku NSA definicji słownikowej słowa "określać", terminowi temu przypisuje się następujące znaczenie: wymienienie cech charakterystycznych, oznaczenie czegoś - tak m. in. w opracowaniach Słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Warszawa 1963, t. V, s. 941 i t. X, s. 337, Słownik języka współczesnej polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, t. II, s. 507 i t. III, s. 867 oraz Słownik współczesnej polszczyzny, pod red. H. Zgółkowej, Poznań 2000, t. 26, s. 190 i t. 47, s. 333. Po drugie, za powyższym stanowiskiem przemawiają rezultaty wykładni celowościowej i systemowej. Powierzenie komuś stanowiska (funkcji) inkasenta musi poprzedzać zgoda danego podmiotu na przyjęcie łączących się z tym obowiązków. Zgoda tej osoby musi zostać wyrażona przed określeniem (wyznaczeniem) inkasenta, a nie dopiero na etapie zawarcia ze wskazaną osobą stosownej umowy. Źródłem nawiązywanego stosunku prawnego jest w tym wypadku uchwała organu stanowiącego gminy, a nie będąca jej następstwem, mająca czysto "techniczny" charakter umowa z określoną - wyznaczoną na inkasenta osobą. Płynie z tego wniosek, że określenie, czy też wyznaczenie inkasenta może dotyczyć jedynie wskazanej w sposób konkretny osoby. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, podatnik ma prawo do tego, aby po zapoznaniu się z należycie ogłoszonym aktem prawa miejscowego wiedzieć kto jest uprawniony do pobrania od niego opłaty. Więź podatnik - inkasent wymaga także wyraźnego podania w uchwale obszaru działania inkasenta, aby nie było wątpliwości, co do obszaru na którym pracownik urzędu gminy jest uprawniony do poboru opłaty. Konstrukcja omawianej ustawy podatkowej sprawia, iż określenie inkasenta może nastąpić jedynie przez zastosowanie techniki wskazania konkretnego. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy osoby fizyczne powołane do pełnienia tej funkcji zostaną wymienione w samej uchwale, czy też w załączniku do uchwały. Sąd podzielił również argumenty Prokuratora, który podniósł, że powierzenie wykonania uchwały wójtowi gminy, faktycznie powoduje przekazanie organowi wykonawczemu uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie radom gmin. W § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że na inkasenta opłaty targowej wyznacza się pracownika urzędu gminy. Zaś z § 6 uchwały wynika, że wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy B.. Na skutek tych postanowień rzeczywistym organem gminy w zakresie określenia inkasentów stał się organ wykonawczy, a więc inny organ niż wymieniony w art. 19 ust. 2 u.p.o.l. Mając uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. D.B.