I SA/Łd 995/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia NSA Teresa Porczyńska Protokolant: Asystent sędziego Maciej Dębski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Ż. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ż. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi , ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł.na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w toku badania uchwały Kolegium ustaliło, iż w § 1 analizowanego aktu dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych. W § 2 ust. 1 i 2 ustalono stawki opłaty za gospodarowanie odpadami od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy a odpady są: zbierane w sposób selektywny, jak również stawkę opłaty w sytuacji kiedy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W § 3 ust. 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i są one zbierane w sposób selektywny. Stawkę za odbiór pojemnika o określonej pojemności ustalono w wysokościach: - do 120 l – 30 zł, - ponad 120 I do 240 l - 40 zł, - ponad 240 I do 1000 l- 50 zł, - ponad 1000 l do 7000 l - 310 zł Natomiast w § 3 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że "ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób nieselektywny na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wyższą o 35 % od stawki wskazanej w ust. 1". Stosownie do art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości", rada gminy jest zobowiązana do ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 6k ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane. Zatem podejmując uchwałę na podstawie powołanego przepisu rada gminy powinna przestrzegać upoważnienia ustawowego i ustalić stawki opłaty za pojemniki o określonej pojemności, za odpady zbierane i odbierane nie tylko w sposób selektywny, ale również w sposób nieselektywny. W ocenie Kolegium Izby w badanej uchwale Rada Miejska w Ż. nie ustaliła stawki opłaty za odpady zbierane w sposób nieselektywny, lecz wskazała sposób jej obliczenia przez właściciela nieruchomości, tym samym naruszyła postanowienia art. 6 k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Gmina Ż. zaskarżając uchwałę RIO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 6k ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości - polegające na: a) bezzasadnym uznaniu, iż postanowienia § 1, § 2, § 3 ust. 1, § 4, § 5 i § 6 przedmiotowej uchwały są sprzeczne z prawem, pomimo, iż odpowiadają w pełni prawu (odnosi się także to do postanowienia § 3 ust. 2); organ nadzoru stwierdzając nieważność całej uchwały w uzasadnieniu absolutnie nie odniósł się i nie wywiódł sprzeczności z prawem omawianych postanowień (odniósł się jedynie do jednego postanowienia uchwały - § 3 ust. 2); b) błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Ż. nie ustaliła stawek opłaty za odpady zbierane w sposób nieselektywny, lecz wskazała sposób jej obliczenia przez właściciela nieruchomości; 2) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze. zm.) – dalej: "u.s.o.", przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Podstawy podejmowania odpowiednich rozstrzygnięć nadzorczych odnośnie uchwał organu gminy wyznaczają przepisy u.s.o. oraz częściowo, w zakresie spraw finansowych - przepisy ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U z 2012 r., poz.1113 ze zm.) – dalej: "u.r.i.o.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.o. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (...). Natomiast w myśl ust. 4 (podobnie - art. 11 ust. 3 u.r.i.o.) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.o. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). To stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie (por. np. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r., III SA/Kr 648/13, LEX nr 139872). Materialnoprawną podstawę uchwały podjętej przez Radę Miejską w Ż. stanowiło upoważnienie zawarte w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, które zostało przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Natomiast w myśl art. 6k ust. 3 rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...). W § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Ż. ustalono kwotowe stawki opłat za gospodarowanie odpadami zbieranymi w sposób selektywny, natomiast w § 3 ust. 2 określającym opłaty za odpady zbierane w sposób nieselektywny, odwołano się do stawek z ust. 1 powiększonych o 35%. Zdaniem organu nadzoru przepis § 3 ust. 2 uchwały narusza art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, gdyż Rada Miejska w Ż. nie ustaliła tam stawki opłaty za odpady zbierane w sposób nieselektywny, lecz jedynie wskazała sposób jej obliczenia przez właściciela nieruchomości. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie silnie akcentowana jest niezasadność stwierdzania nieważności całej uchwały organu gminy w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem. Natomiast w przypadku, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich, a nie tylko niektórych postanowień zawartych w uchwale (por. np. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007 r. II SA/Ol 720/07, LEX 460521). Zdaniem Sądu należy podzielić pogląd Gminy Ż., że w omawianej sprawie na pewno niezasadne było stwierdzenie nieważności w odniesieniu do całej uchwały Rady Miejskiej, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w Ł. jednoznacznie wynika, że organ nadzoru miał zastrzeżenia tylko do niewielkiej części uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty (...). Skoro bowiem art. 91 ust. 1 u.s.o. daje organowi nadzoru możliwość stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części, to znaczy, że organ ten powinien zastosować odpowiedni środek, adekwatny do treści kontrolowanego aktu, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Zauważyć należy ponadto, że ani art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, który zobowiązuje radę gminy do ustalenia stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, ani art. 6k ust. 3, zgodnie z którym rada gminy ma określić wyższe stawki opłaty jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane – nie wskazują, że ustalenie lub określenie tych stawek powinno nastąpić poprzez podanie konkretnej kwoty. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości nie zawierają definicji stawki, zatem należy odwołać się do językowego znaczenia tego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, Warszawa 1998 r., t. III s. 306, stawka to ustalona jednostka, według której oblicza się wysokość zarobków, opłat itp. Nie jest to zatem zawsze kwota. Zdaniem Sądu na pewno należy wymagać od rad gmin aby stosując wymienione przepisy ustawy o utrzymaniu czystości określały stawki opłat w sposób jednoznaczny, a tak właśnie zostało to uczynione w § 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Ż. W tej sytuacji zakwestionowany przepis uchwały Rady Miejskiej w Ż. w ogóle nie stanowi naruszenia prawa, ale nawet gdyby uznać, że stawki opłat jednak powinny być podane kwotowo, to zdaniem Sądu co najwyżej można ocenić, że jest to nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.o. Na pewno bowiem nie prowadzi ono do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym, skoro stawkę opłaty za odpady zbierane w sposób nieselektywny może z łatwością wyliczyć każdy zainteresowany, dokonując jednego z najbardziej elementarnych działań matematycznych. Reasumując w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ż. stanowiło naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.o. Z powyższych względów na podstawie art. 148, art. 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. P.C.