II SA/Łd 1/16

Dnia 26 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Radomsko z dnia 27 marca 2015 r. nr V/35/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radomsko 1. stwierdza nieważność § 14 ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3 pkt 1-4, ust. 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. LS W dniu 27 marca 2015 r. Rada Gminy Radomsko, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: ustawa), podjęła uchwałę Nr V/35/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radomsko. Prokurator Rejonowy w Radomsku zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Prokurator Rejonowy zarzucił, iż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań w regulaminie, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy poprzez: a) nałożenie w § 8 ust. 1 dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym; b) wprowadzenie w § 14 obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów - wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne - w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie gminy Radomsko. Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały zawierającej ww. regulamin, w części obejmującej przepisy § 8 ust. 1 oraz § 14 ust. 2-5. Uzasadniając Prokurator Rejonowy wywodził, iż podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. nr 100, poz. 908). Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Prokurator Rejonowy podniósł, iż zapisy kwestionowanej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów czy zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Naruszeniem prawa jest uregulowanie dotyczące obowiązku należytego utrzymania pojemników na odpady, z tego względu, że stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Prokuratora w § 14 regulaminu wymieniony został szereg obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów. Jednakże według strony skarżącej brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej dla rady gminy do przyjęcia przytoczonych przepisów. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt domowych. Zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej, rada gminy winna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Radomsko wniosła o oddalenie skargi. Odpowiadając na argumenty skargi dotyczące § 8 ust. 1 regulaminu organ stwierdził, iż porównując brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 8 ust. 1 regulaminu nie sposób zauważyć, że akt prawa miejscowego doprecyzuje w granicach kompetencji prawodawczej pojęcia "odpowiedniego stanu sanitarnego, porządkowego i technicznego". Tym samym zarzut próby powielenia regulacji przewidzianej w art. 5 ust. 1pkt 1 ustawy jest nieuzasadniony. Nadto z przywołanych przepisów wynika, iż obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym ciąży z mocy prawa na właścicielach nieruchomości, z wyłączeniem sytuacji gdy w zamian za pobieraną opłatę za odpady obowiązek ten przejmie gmina w drodze uchwały. Gmina Radomsko nie przejęła tego obowiązku, tym samym Rada Gminy była zobowiązana w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady przez właścicieli nieruchomości. Nadto obowiązku nałożonego w regulaminie nie czynią utrzymania pojemników w należytym stanie zbyt uciążliwym, ani nie nakładają na mieszkańców Gminy obowiązków abstrahujących od tych, które zostały przewidziane przez ustawę. Rada Gminy Radomsko także zarzuty dotyczące § 14 regulaminu uznała za chybione. Podniosła, iż przepis art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy wskazuje, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Działania gminy są ukierunkowane tylko i wyłącznie na ochronę wartości przewidzianych w ustawie, a przepisy ustawy wyposażają gminę w pełnię kompetencji niezbędnych do ustanowienia § 14 w takim brzmieniu. Zarzut działania bez podstawy prawnej należy uznać za nieuzasadniony. Rada dodała, iż zarzut braku istnienia podstawy do nałożenia obowiązku prowadzenia psów na uwięzi należy uznać za bezzasadny. Zdaniem Rady jest to podstawowe uregulowanie będące w stanie zapewnić względne bezpieczeństwo mieszkańcom gminy. Stwierdzenie nieważności § 14 bez wątpienia doprowadziłoby do istotnych naruszeń zasad bezpieczeństwa przez właścicieli zwierząt domowych. Rada zauważyła, iż strona skarżąca potwierdziła, że organ był uprawniony do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Jedynie brzmienie regulaminu może zapewnić bezpieczeństwo i zapobiec rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych. Stanowisko strony skarżącej należy uznać za wewnętrznie sprzeczne, z jednej strony wymaga od organu aby ten ustalił sposób postępowania właścicieli zwierząt domowych i nie powielał przepisów rangi ustawowej, a z drugiej wyraźnie wskazuje na brak możliwości doprecyzowania uregulowań zawartych w ustawie. Reasumując Rada Gminy oceniła skargę jako bezzasadną uznając, iż stwierdzenie nieważności uchwały w części wskazanej przez stronę skarżącą doprowadziłoby do istotnego zachwiania zasad bezpieczeństwa, porządku i czystości w gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – przywoływanej dalej jako p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przypomnieć trzeba, iż przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku jest uchwała Rady Gminy Radomsko z dnia 27 marca 2015 r. Nr V/35/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radomsko. Jest to akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, który jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Materia uregulowana zaskarżonym aktem normatywnym wynika z upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Podkreślić należy, iż regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, stanowi delegację ustawową. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które winny znaleźć się w regulaminie czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Przedstawione powyżej stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekając w sprawie niniejszej w pełni podziela (por. np. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 oraz wyroki WSA w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 507/13, Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13; Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ł 1114/15 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. G. Prawna 2014/175/7). W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, zatem wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Jedynie regulamin utrzymania czystości i porządku w sposób ścisły odpowiadający treści art. 4 ustawy, a więc zawierający jedynie regulacje do których zobowiązuje ten przepis, nie powtarzający zapisów ustawowych (w tym jakiejkolwiek ustawy), a jednocześnie regulujący wszystkie kwestie objęte zapisem art. 4 ustawy może być uznany za zgodny z prawem. W świetle powyższych uwag i kontrolując legalność zaskarżonej uchwały sąd podzielił częściowo stanowisko Prokuratora Rejonowego w Radomsku i doszedł do przekonania, że Rada Gminy Radomsko w przepisach § 14 ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3 pkt 1-4, ust. 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 ustawy, co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W ocenie sądu nie jest natomiast powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy brzmienie § 8 ust. 1 regulaminu, stanowiące, że "ustala się następujące standardy utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym: 1) pojemnik powinien być poddawany czyszczeniu w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na 3 miesiące; 2) pojemnik po jego opróżnieniu nie powinien wydzielać nieprzyjemnych zapachów; 3) pojemnik uszkodzony powinien być niezwłocznie naprawiony." Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, co expressis verbis wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, powinien normować zasady utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie na właścicieli obowiązku cyklicznego czyszczenia urządzeń służących do gromadzenia odpadów oraz zapewnienia odpowiednich warunków technicznych ich utrzymywania jest koniecznym rozwinięciem i wyrazem konkretyzacji ustawowego obowiązku, w przeciwnym wypadku zapis ten byłby martwy. Z tego też powodu zarzut Prokuratora podniesiony pod adresem § 8 ust. 1-3 regulaminu sąd ocenił jako nieuzasadniony. Stanowisko sądu w powyższym zakresie znalazło już odzwierciedlenie w orzeczeniach WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1114/15 i sygn. akt II SA/Łd 1116/15. Przechodząc do postanowień § 14 ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3 pkt 1-4, ust. 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, przypomnieć trzeba, iż w świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Gminy Radomsko uchwaliła obszerny § 14, stanowiąc w nim, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, które utrzymują i szkody przez nie wyrządzone (ust. 1). Do obowiązków właścicieli zwierząt domowych należy: pkt 1 - sprawowanie stałego i skutecznego dozoru nad posiadanymi zwierzętami; pkt 2 – szczepienia ochronne zwierząt; pkt 3 - niedopuszczanie do długotrwałego zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, szczególnie w godzinach 22:00-6:00 (ust. 2). Do obowiązków osób utrzymujących psy należy w szczególności: pkt 1 – uzyskanie zezwolenia na utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie; pkt 2 - wyprowadzanie psa na smyczy, z zastrzeżeniem pkt 3; pkt 3 - wyprowadzanie psa na smyczy, w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe - w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne; pkt 4 - niewprowadzanie psów do obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne, a w szczególności na place zabaw z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt np. lecznice; postanowienie to nie dotyczy osoby niewidomej, korzystającej z psa przewodnika; pkt 5 - usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez psy w obiektach, budynkach, na ulicach, chodnikach, skwerach i zieleńcach (ust. 3). Zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest dozwolone jedynie w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość sprawowania całkowitej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia (ust. 4). Dopuszcza się spuszczanie psa z uwięzi na nieruchomości właściciela pod warunkiem, że nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający psu wydostanie się na zewnątrz (ust. 5). Zdaniem sądu, zestawienie przywołanego § 14 z treścią art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uzasadnia konkluzję, że organ gminy sprzecznie z definicją legalną określają pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia w głównej mierze psy, którym poświęca zasadniczą część regulacji § 14, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Zapisany w § 14 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, obowiązek poddawania zwierząt domowych szczepieniom ochronnym reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). W szczególności przepis art. 56 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdzie zawarto obowiązek poddawania psów w wieku powyżej 3 miesiąca raz na 12 miesięcy szczepieniu przeciwko wściekliźnie. Na mocy ust. 6 pkt 2 ww. artykułu ustawy obowiązek szczepienia ochronnego przeciw wściekliźnie może zostać rozciągnięty na koty w drodze rozporządzenia wydanego przez ministra do spraw rolnictwa. Powyższe oznacza, że przepisy § 14 ust. 2 pkt 2 regulaminu nie stanowią materii podlegającej uregulowaniu przepisami prawa miejscowego. Zupełnie abstrakcyjny, bo nieprecyzyjny i dający możliwość interpretowania na wiele sposobów jest nałożony na właścicieli zwierząt domowych w § 14 ust. 2 pkt 3 obowiązek zakazu długotrwałego zakłócania ciszy i spokoju. Zagadnienia dotyczące immisji, co ewidentnie umknęło uwadze organu gminy normuje art. 144 Kodeksu cywilnego, zaś zakłócanie spokoju i spoczynku nocnego § 51 Kodeksu wykroczeń. Kolejnym przekroczeniem delegacji ustawowej jest zapis § 14 ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały, gdzie osoby utrzymujące psy zobowiązane zostały do uzyskania zezwolenia na utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z obwiązującymi przepisami w tym zakresie. Obowiązek uzyskania takiego zezwolenia wynika bowiem jednoznacznie i wyczerpująco z art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. I dalej, jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów raz uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzgledniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej są regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, na tereny rekreacyjne, place zabaw. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie upoważnił Rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zauważa się także, że podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminny, przepisy tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 oraz WSA w: Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 789/13; Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14; Łodzi z dnia: 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 692/15 i z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 434/15). Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest możliwe w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając zapis tej treści w § 14 ust. 4 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto użyty w nim zwrot "miejsca nieuczęszczane przez ludzi" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany. Przekroczeniem delegacji ustawowej jest również zapis § 14 ust. 5 załącznika do uchwały, gdzie Rada Gminy dopuściła spuszczenie psa z uwięzi na nieruchomości właściciela pod warunkiem, że nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający psu wydostanie się na zewnątrz. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wskazuje "tereny przeznaczone do wspólnego użytku" regulamin nie może zatem ograniczać konstytucyjnie chronionego prawa własności. Co więcej, nakładać na właściciela nieruchomości obowiązków, o których nie ma mowy w ustawie, ani w żaden sposób ograniczać korzystania z nieruchomości, chociażby poprzez wprowadzenie warunku, jak ma to miejsce w przytoczonym zapisie. Z tych wszystkich względów sąd podzielił zarzuty skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku i wywiedzioną w związku z tym argumentację wyłącznie w zakresie § 14 ust. 2 pkt 2 i pkt 3, ust. 3 pkt 1-4 oraz ust. 4, ust. 5 regulaminu. Mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności sąd uznał, że uchwała dotknięta jest wadą nieważności w § 14 ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3 pkt 1-4, ust. 4 i ust. 5 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w pkt 1 sentencji stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Uznając za niewykraczające poza zakres delegacji ustawowej pozostałe zapisy § 14 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 5 oraz § 8 ust. 1 regulaminu, skład orzekający nie podzielił argumentacji skargi co do wadliwości wskazanych zapisów. Wobec powyższego sąd w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. ał