II SA/Łd 1004/13

Dnia 4 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej J. Ł. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższą decyzją organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 7 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm., powoływana także jako: "ustawa") w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U., nr 93, poz. 888) nakazał D. S. i K. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowego obecnie wykorzystywanego jako warsztat naprawczy – konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, zlokalizowanego na działce nr ewid. 54, położonej przy ul. A 101 w T.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był brak uzyskania przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania spornego garażu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił również, że decyzja organu I instancji została wydana po uprzednim podjęciu zawieszonego w dniu [...] postępowania do czasu uzyskania przez inwestorów decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w sprawach dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zastosowanie ma aktualnie przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane. Jednakże z uwagi na fakt, iż rzeczona samowolna zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w 2003r. w sprawie tej, w myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed 31 maja 2004r.. Zgodnie z treścią obowiązującego wówczas art. 71 ust. 1 ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z ust. 3 art. 71 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż jednym z wymogów legalizacji prowadzonej na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Weryfikację zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ przeprowadza na podstawie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał również, że w dniu 4 czerwca 2008r. K. i D. S. wystąpili do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej o dwóch stanowiskach, na działce o nr ewid. 54, obręb [...], przy ul. A 101 w T.. Z uwagi na charakter wykonywanej inwestycji wnioskodawcy zostali zobligowani do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Następnie organ II instancji stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1101/11, przesądził o braku możliwości dopuszczenia na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną prowadzenia usług w zakresie mechaniki pojazdowej, a więc tym samym odpadła jedna z przyczyn uzasadniających wcześniejsze zawieszenie postępowania. Jednakże w ocenie organu odwoławczego organ stopnia powiatowego nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w zakresie dotyczącym ustania drugiej z przyczyn zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji nie odniósł się do kwestii dotyczącej środowiskowych uwarunkowań, co w ocenie organu II instancji oznaczało, że decyzja nie odpowiada wymaganiom przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.. Uchybienie to winno być w toku ponownie toczącego się postępowania konwalidowane. Z ustaleń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało także, że wyrokiem z dnia 6 marca 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 2147/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 56/10, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W związku z powyższym we wskazaniach dla organu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w toku ponownie toczącego się postępowania organ I instancji winien nie tylko ustalić czy, i w jaki sposób, zostało zakończone postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, ale również dokonać oceny jaki wpływ ma ono na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła J. Ł. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 12 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego o informacje dotyczące uzyskania przez inwestorów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzonej działalności i zaniechania wydania rozstrzygnięcia merytorycznego o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy oraz niesłuszne uznanie zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego poprzez odniesienie się tylko do podstaw podjęcia postępowania, określonych w postanowieniu organu l instancji z dnia [...], pomimo braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a w konsekwencji prowadzących do nierozpoznania istoty sprawy mimo istnienia ku temu przesłanek. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako: "P.p.s.a.") sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie organ odwoławczy błędnie oparł wydane rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy żadne okoliczności sprawy nie dawały podstawy do jego zastosowania. Niezasadnie uznał bowiem, że brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji skutkować muszą uchyleniem wydanej przezeń decyzji. Najwyraźniej organ II instancji zapomniał o tym, że zasadą odwoławczego postępowania administracyjnego jest przejęcie przez organ II instancji sprawy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem nie tylko do weryfikacji postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji, ale również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stosując ogólne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepisy te obligują organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, oraz wnikliwej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Innymi słowy wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takiej postawy organu II instancji wymagają również względy ekonomiki procesowej, a w szczególności zasada szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a.. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest samowolna zmiana użytkowania garażu, która trwa od 2003r.. W związku z tym zastosowanie znajdą przepisy art. 71 ustawy Prawo budowlane przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. nr 93, poz. 888). To z kolei oznacza, że zgodnie z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ustawy (przed nowelizacją) zgoda na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być uzależniona od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a ponadto pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien był zbadać, czy w sprawie jest możliwa legalizacja samowolnej zmiany użytkowania budynku. Jak wynika z dokonanych ustaleń legalizacja w niniejszej sprawie uzależniona była od dwóch zasadniczych i obligatoryjnych warunków, tj. przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalenia, że samowolne użytkowanie zgodne jest z warunkami zabudowy. Do czasu wyjaśnienia tych kwestii organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie (postanowienie organu I instancji z dnia [...], nr [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego z dnia [...], nr [...] – karta 350 i 340 akt adm.). Nie budzi również wątpliwości fakt, że obie kwestie będące podstawą zawieszenia postępowania zostały ostatecznie rozstrzygnięte, a mianowicie wyrokiem z dnia 24 maja 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 397/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. dnia [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Natomiast wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1101/11, utrzymano wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 25 października 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 790/10, na mocy którego oddalono skargę inwestora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Z powyższego niezbicie wynika, że inwestor nie spełnił jednego z obligatoryjnych warunków legalizacji samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego garażu. Dlatego rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien sam ocenić, czy zaistniały stan faktyczny i prawny pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia innego niż to, które wydał organ I instancji. Co prawda swoją decyzję organ I instancji uzasadnił w niezwykle lakoniczny sposób, nie wyjaśniając nawet podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie jest jednak uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji tylko z powodu wadliwego jej uzasadnienia, skoro treść tej decyzji mogła odpowiadać prawu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na niespełnieniu przez inwestora przesłanki legitymowania się pozytywną decyzją o warunkach zabudowy, natomiast organ I instancji w ogóle nie odniósł się do drugiej przesłanki, jaką było również spełnienie warunków z zakresu ochrony środowiska. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji kłóciło się z przyczyną wcześniejszego zawieszenia postępowania, gdzie wskazano na konieczność wyjaśnienia dwóch podstaw zawieszenia, tj. środowiskowych uwarunkowań i warunków zabudowy. Jednakże stanowisko organu odwoławczego jest zupełnie niezrozumiałe z tej racji, że niespełnienie już jednej z przesłanek, o których wyżej mowa wyklucza legalizację samowolnej zmiany użytkowania, a ponadto w dniu wydania zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 397/13, w sprawie środowiskowych uwarunkowań, był już prawomocny. Nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy sam poczynił ustalenia czy, i w jaki sposób, zostało zakończone postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi i tym samym nie zwalniało to organu odwoławczego od dokonania samodzielnej oceny jaki wpływ ma wynik postępowania przed sądem na wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Zaniechania organu I instancji w powyższym zakresie nie usprawiedliwiają zatem w żadnym wypadku zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie miał na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zwracając szczególną uwagę na to, że przez stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. organ II instancji nie może zwalniać się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wręcz przeciwnie powinien dążyć do uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a., a następnie ocenić go z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co ostatecznie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.. a.tp.