II SA/Łd 1006/15

Dnia 18 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 roku sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 4 listopada 2014 roku nr XLV/405/14 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. W. z funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych zaksięgowaną w dniu 1 lutego 2016 roku pod poz. [...]. LS J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 4 listopada 2014r. nr XLV/405/14 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców. Skarżący wskazał, że dniu 28 października 2015r. wezwał Radę Gminy Szczerców do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale. Podniósł, że podtrzymuje zarzut przedmiotowego wezwania, odnoszący się do skali mapy, na której sporządzony został rysunek studium. Podkreślił, że wnosił o sporządzenie mapy w skali 1:5000 dla obszarów o gęstej zabudowie, niewielkich działek oraz w skali nie mniejszej niż 1:10000 dla pozostałej części gminy. Skarżący wskazał, że na dostępnej na stronie internetowej gminy Szczerców mapie studium wpisano co prawda: "skala 1:10000", ale dalej wpisano: "pomniejszona do skali 1:20000". Zatem – w ocenie skarżącego – mapa udostępniana przez organ to mapa w skali 1:20000. J.W. zaznaczył, że skala mapy ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy niewielkie działki położone są w okolicy granic terenów o różnym przeznaczeniu, np. w odniesieniu do terenu 29.1 P,U zakładu przemysłowego A i bezpośrednio z nim sąsiadującego osiedla mieszkaniowego. Skarżący zwrócił uwagę, że studium znacznie powiększa teren zakładu przemysłu ciężkiego A funkcjonującego w zwartej zabudowie wsi. Zdaniem skarżącego wyznaczając teren 29.1 P,U, zmieniono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego dnia 23 maja 2013r. przez co znacząco zbliżono zakład A zagrażający zdrowiu i życiu bezpośrednio do kolejnych terenów mieszkalnych. W ocenie J.W. istotne jest, aby możliwe było precyzyjne wskazanie granic terenu np. 29.1 P,U i 29.1 M,U i określenie, jakie dokładnie działki stały się na mocy studium nowym terenem przemysłowym. Mapa sporządzona i udostępniona w skali pomniejszonej do 1:20000 nie pozwala bowiem na precyzyjne wskazanie tych granic, co powoduje, że niemożliwa będzie również ocena zgodności studium i planu w odniesieniu do granic terenów o różnym przeznaczeniu na terenie gminy Szczerców. Gdyby okazało się, że studium przewiduje zbliżenie zakładu przemysłowego zagrażającego zdrowiu i życiu do zabudowy mieszkalnej przez włączenie do zakładu A i terenu 29.2 P,U działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i ewentualnie jeszcze innych w sąsiedztwie, to ustalenia te – w ocenie skarżącego – byłyby sprzeczne z treścią wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 545/14, II SA/Łd 544/14 z dnia 22 lipca 2014r., w których rozstrzygnięto, że działanie takie jest nieracjonalne i powoduje konflikt społeczny. Zdaniem skarżącego właściwym działaniem było zastosowanie w studium skali 1:5000 bez żadnego "pomniejszania skali", szczególnie w przypadku, gdy niewielkie działki znajdują się przy granicach terenów przemysłowych z terenami o innym przeznaczeniu. Następnie skarżący podniósł zarzut nieaktualności mapy, wyjaśniając że organ uchwalając studium posłużył się mapą przedstawiającą stan terenu sprzed ponad 20 lat, co potwierdza między innymi zapis: "Obuw." na terenie oznaczonym w studium jako 29.1 P,U, który nawiązuje do nieistniejącego od ponad 20 lat Zakładu B. J. W. wskazał, że na terenie 29.1 P,U funkcjonuje od kilkunastu lat zakład produkcji naczep A. Skarżący podkreślił jednocześnie, że w toku postępowania w sprawie studium zwracano organowi uwagę na nieaktualność mapy studium, lecz organ nie uwzględnił uwag w tym zakresie. W ocenie skarżącego mapa topograficzna wykorzystana do sporządzenia studium udostępniona organowi dnia 30 października 2013r. przez Marszałka Województwa [...] przedstawiająca stan sprzed ponad 20 lat nie jest najbardziej aktualną mapą, jaką organ mógł pozyskać. Ponadto, jak dalej wywiódł skarżący, zawarta w studium informacja o planach budowy zbiornika retencyjnego 29.1 WS jest zbędna, dezorientująca i nieaktualna. Okoliczność, iż organ nie planuje budowy tego zbiornika, została potwierdzona między innymi pismem Wójta Gminy S. z dnia 2 marca 2015r. i organ gminy nie zawarł również planu budowy rzeczonego obiektu w żadnym z dokumentów określających wydatki gminy do 2022r. Z powyższych względów J.W. wniósł o stwierdzenie naruszenia prawa oraz o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 4 listopada 2014r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazał, że wszystkie załączniki do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały sporządzone w skali 1:10 000, dla terenu całej gminy – zgodnie z wymogami § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118 poz. 1233), dalej powoływanego jako "rozporządzenie"; przy czym na potrzeby codziennej pracy organ dysponuje również mapą pomniejszoną do skali 1:20 000 stanowiącą materiał pomocniczy, dodatkowy. Organ zaznaczył, że fakt zamieszczenia na stronie internetowej gminy wersji mapy pomniejszonej do skali 1:20 000 nie ma wpływu na ważność uchwały. Nadto Wójt Gminy S. wyjaśnił, że załączniki graficzne do studium zostały sporządzone na mapie topograficznej udostępnionej przez Marszałka Województwa [...], Departament Geodezji i Kartografii, Wydział – Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Mapa ta została udostępniona w dniu 30 października 2013r. jako najbardziej aktualna dostępna mapa topograficzna i ani autor studium ani Rada Gminy nie mają uprawnień do jakichkolwiek ingerencji w treść mapy stanowiącej materiał wyjściowy do opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie organ wskazał, że do sporządzenia studium wykorzystane zostały wszelkie dostępne materiały, w tym mapy zasadnicze czy mapy udostępnione na ogólnodostępnych geoportalach. W końcowej części odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wyjaśnił, że zbiornik retencyjny oznaczony na załączniku graficznym do studium jako 29.1 WS został wniesiony do projektu studium między innymi ze względu na fakt jego umieszczenia w Wojewódzkim Programie Małej Retencji dla Województwa [...] na wniosek gminy; ponadto zbiornik jest uwzględniony w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu pomimo faktu, że na dzień dzisiejszy budżet gminy Szczerców nie przewiduje środków finansowych na realizację zadania związanego z budową tego zbiornika, nie oznacza to, że zbiornik nie zostanie zrealizowany w dalszej perspektywie czasowej. Pismem z dnia 14 marca 2016r. skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze. Podkreślił, że mapa studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców nie pozwala na precyzyjne wskazanie granic terenów o różnym przeznaczeniu i organ sam nie jest w stanie określić w oparciu o załączniki graficzne do studium, jakie działki wchodzą w skład terenów o określonym przeznaczeniu. W ocenie skarżącego organ gminy sporządzając załączniki graficzne z wykorzystaniem mapy topograficznej niepozwalającej na dokładne określenie granic terenów przemysłowych i mieszkalnych, nie dochował należytej staranności i działał wbrew interesowi społecznemu z zamiarem zlekceważenia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ponadto J. W. wniósł o przedstawienie przez organ oryginału mapy topograficznej udostępnionej w dniu 30 października 2013r. wykorzystanej do sporządzenia załączników graficznych do studium wraz z informacją, w jakiej skali sporządzona była mapa topograficzna wykorzystana do sporządzenia załączników graficznych do studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić również należy, że w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 P.p.s.a.) Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz.1515), dalej powoływanej jako "u.s.g." każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwe uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem z zakresu administracji publicznej i skarżący uczynił zadość wymogom formalnym określonym w tymże przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym Radzie Gminy dnia 29 października 2015r. i następnie nieuwzględnionym przez organ gminy na mocy uchwały organu z dnia 25 listopada 2015r. nr XIII/110/15. W tym miejscu wskazać należy, że interes, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu (vide wyroki NSA: z dnia 19 lipca 2011r. w sprawie I OSK 677/11, LEX nr 1082796; z dnia 19 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Jednocześnie należy podkreślić, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy strona zobligowana jest wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną przez pozbawienie albo uniemożliwienie realizacji pewnych uprawnień lub nałożenie pewnych obowiązków. Przedmiotem skargi J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest uchwała Rady Gminy Szczerców z dnia 4 listopada 2014r. nr XLV/405/14 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców. J. W. w skardze powołuje się na naruszenie prawa przez sporządzenie zaskarżonej uchwały na nieaktualnej mapie o nieodpowiedniej skali oraz przez uwzględnienie w części tekstowej i graficznej uchwały zbędnej i nieaktualnej – w jego ocenie – informacji o planach budowy zbiornika retencyjnego. Przypomnieć trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy stanowi podstawowy instrument polityki przestrzennej gminy umożliwiając uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Z powyższych przepisów wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien sposób działania organu gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i charakter norm w nim zawartych nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej, w przeciwieństwie do norm aktów prawa miejscowego Jak już wyżej wskazano naruszenie interesu prawnego w świetle art. 101 u.s.g. musi być bezpośrednie oraz realne i z tego względu może nastąpić zapisami planu miejscowego, który w myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Nie sposób natomiast wywodzić bezpośredniego i realnego ograniczenia uprawnień skarżącego postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mając na względzie wyżej wskazany charakter rzeczonego aktu. Nadmienić również trzeba, że przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości i nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 u.s.g. Ustalenia studium, aby wywarły skutek w postaci kształtowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości muszą zostać przeniesione do planów miejscowych po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i określeniu granic obszarów. Dopiero plan miejscowy stanowiąc źródło prawa miejscowego obowiązujące na danym terenie ma charakter normatywny i w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację obywateli (vide wyroki NSA: z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II OSK 1967/13, LEX nr 1675971; z dnia 20 marca 2014r. w sprawie II OSK 2572/12, LEX nr 1460971; z dnia 6 marca 2012r. w sprawie II OSK 2687/11, LEX nr 1138193). Zatem to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako ustalenia aktu prawa miejscowego, będą kształtować wraz z innymi przepisami sposób wykonywania na nieruchomości praw przysługujących stronie, w tym prawa własności i skarżący będzie mógł powoływać się na naruszenie własnego, konkretnego interesu prawnego kwestionując tenże akt. Podsumowując stwierdzić trzeba, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Za źródło interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 u.s.g. nie może być w szczególności uznana argumentacja skargi oraz jej uzupełnienie odnoszące się głównie do zachowania standardów dokumentacji planistycznej określonej w wyżej powołanym rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz do zamieszczenia w studium ustaleń dotyczących zbiornika retencyjnego oznaczonego na załączniku graficznym symbolem 29.1 WS. Stwierdzić zatem należy, że ustalenia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Szczerców nie oddziaływają w sposób realny i bezpośredni na prawa przysługujące skarżącemu i tym samym nie mogą stanowić podstawy skutecznego domagania się kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. MR