II SA/Łd 1007/11

Dnia 20 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...]; 3. nakazuje zwrócić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego R. B. kwotę 500 (pięćset) złotych zaksięgowaną w dniu 11 października 2011 roku, pod poz. [...]. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego (obory) o wymiarach 9,90 m x 5,20 m zlokalizowanego w miejscowości B. na działce nr [...],[...], z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku kontroli w terenie ustalono, iż właścicielami działki [...] są małżonkowie S. i K. M., natomiast działki nr [...] R. B. Na działkach tych zlokalizowany jest budynek gospodarczy, wykorzystywany jako obora, o wymiarach 9,90 m x 5,20 m, wysokość w najwyższym punkcie 5 m, murowanej konstrukcji z pustaków betonowych, nieotynkowany, z dachem konstrukcji drewnianej jednospadowym, krytym blachą. W toku dalszych czynności organ stwierdził, iż ma do czynienia z samowolą budowlaną, gdyż - jak ustalił - dla budynku tego nie była wydawana decyzja. Jednocześnie w obecnym stanie prawnym podlega on obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził dalej, w oparciu o oświadczenia świadków, iż budowa została zakończona w 2007 roku, a zatem pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Przepisy, które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003r., dały jednak możliwość legalizacji samowoli. Dążąc do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem organ wezwał inwestora, w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, do przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2011r. dokumentów, dających możliwość legalizacji budynku gospodarczego. Inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku i w dniu [...] organ wydał decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. W dniu 30 maja 2011r. organ otrzymał informację, iż budynek został rozebrany, a fakt ten został potwierdzony w protokole kontroli z dnia 1 czerwca 2011r. oraz załączonej dokumentacji fotograficznej. W następstwie ustalenia, iż przedmiot postępowania przestał istnieć - budynek został rozebrany - organ umorzył postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył R. B., reprezentowany przez matkę T. B. W ocenie odwołującego organ nieprecyzyjnie uwzględnił istotne fakty sprawy, w następstwie czego decyzja jest wadliwa i nie wynika z niej jasno podstawa umorzenia postępowania. Podniósł, iż organ pisze w decyzji o szambie, w sytuacji gdy niewątpliwie postępowanie dotyczy budynku gospodarczego wybudowanego w latach 2007-2008. Nadto umorzył postępowanie w przedmiocie budowy, gdy budowa ta już została faktycznie zakończona, nie jest zatem uprawnione posługiwanie się przez organ czasem teraźniejszym. Ostatecznie strona wniosła, aby budowa jakiegokolwiek obiekt budowlany w granicy działek sąsiadujących odbywała się zgodnie z procedurami Prawa budowlanego, w celu uniknięcia podobnych postępowań. W dniu [...] podejmując decyzję o nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność utrzymanego w mocy stanowiska organu I instancji podniósł, iż pismem z dnia 21 lipca 2009r. R. B. wniósł o sprawdzenie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr [...]. Zarzucił, iż część budynku znajduje się na jego działce. Po złożeniu przez wnioskodawcę mapy sytuacyjnej z ośrodka geodezyjnego, organ wszczął postępowanie i w dniu 18 sierpnia 2009r. przeprowadził oględziny w terenie. Następnie organ I instancji zobowiązał małżonków M. do przedstawienia określonych dokumentów we wskazanym terminie, z którego to obowiązku strona nie wywiązała się. W następstwie, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w wyniku którego - postanowieniem z dnia [...] - organ I instancji ponownie nałożył na stronę obowiązek złożenia określonych dokumentów, ale i z tego obowiązku strona nie wywiązała się. Decyzją z dnia [...] organ I instancji nałożył zatem na stronę obowiązek rozbiórki spornego budynku. W dniu 1 czerwca 2011r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości, ustalając, iż obowiązek rozbiórki został zrealizowany, a teren uporządkowano. Poczynione ustalenia zostały potwierdzone dokumentacją fotograficzną, co spowodowało, iż organ I instancji uznał, że nie ma przedmiotu postępowania i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie w sprawie budynku gospodarczego zostało jednak ostatecznie zakończone decyzją z dnia [...], nakazującą w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę budynku. W tej sytuacji prawnie niedopuszczalne było wydawanie kolejnej decyzji w trybie zwyczajnym w stosunku do tożsamego obiektu. Stwierdzenie, iż strona wykonała obowiązek rozbiórki, nie upoważniał organu I instancji do wydawania decyzji kolejnej administracyjnej, która z tej przyczyny dotknięta jest wadą kwalifikowaną, określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę właściwy organ nadzoru budowlanego potwierdza bowiem protokolarnie wykonanie tegoż obowiązku, bądź też stwierdzając, iż obowiązek nie został wykonany - wszczyna postępowanie egzekucyjne, zmierzające do jego przymusowego wyegzekwowania. Organ II instancji rozpatrując przedmiotowe odwołanie stwierdził, iż nie ma jednak możliwości wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż po uchyleniu decyzji organu I instancji, zobligowany byłby do wydania tożsamej decyzji umarzającej postępowanie, niewątpliwie bowiem nie ma przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym był budynek gospodarczy, który został rozebrany. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż nie miały one wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnił, iż omyłka polegająca na wskazaniu w treści uzasadnienia, iż przedmiotem postępowania było szambo, została sprostowana postanowieniem z dnia [...] i nie wpływała na mylną interpretację rozstrzygnięcia decyzji, jak i jej uzasadnienia. W ocenie organu niezrozumiały jest zarzut posłużenia się w decyzji czasem teraźniejszym, w sytuacji gdy pojęcie "budowa" jest rzeczownikiem, zatem nie ma możliwości określenia tego sformułowania jako użytego w czasie teraźniejszym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. B., reprezentowany przez matkę T. B., wskazał, iż postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego prowadzone jest już kilka lat, a pomimo to nie został zawiadomiony o oględzinach, w toku których potwierdzona została rozbiórka obiektu. Strona dowiedziała się o tej czynności z pisma organu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nadto notatkę, iż strona nie składa zastrzeżeń co do faktu rozbiórki, sporządził pracownik organu, który - jak wynika z artykułu prasowego w gazecie A - od wielu miesięcy nie jest pracownikiem organu nadzoru budowlanego. Strona nie zgodziła się ponadto z wyjaśnieniem organu, iż postępowanie w sprawie legalności budynku zakończone zostało decyzją z dnia [...] i prawnie niedopuszczalne jest wydawanie kolejnej decyzji, bo jeżeli tak, to czemu służyła inkryminowana decyzja. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakowoż nie z powodów podniesionych w skardze. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto - stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż na uchybienie stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji zwrócił uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...]. Niemniej - jako organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym - uprawniony był wyłącznie do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany katalog rozstrzygnięć, do których podjęcia uprawniony jest organ w postępowaniu odwoławczym, nie przewiduje możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji poprzez stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy jedyne, co był w stanie uczynić, to utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, zwracając uwagę na jej wadliwość, ponieważ - jak słusznie wskazał - w przypadku uchylenia tegoż rozstrzygnięcia mógł ponownie umorzyć postępowanie, które to rozstrzygnięcie byłoby nadal wadliwe. Wobec powyższego, niezbędnym było uchylenie zaskarżonej decyzji, które otworzyło sądowi prawo do podjęcia dalszych rozstrzygnięć, w tym przypadku - do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. Analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż w sprawie niniejszej mamy do czynienia z naruszeniem prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności aktu prawnego, gdyż akt ten dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy na pisemny wniosek skarżącego wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr [...], należącej do małżonków M. W toku czynności zmierzających do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wezwał Państwa M. do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, potwierdzającej zgodność budowy z obowiązującymi przepisami, jednakże takowych nie przedłożyli. W następstwie, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego. Decyzja ta została uchylona w toku postępowania odwoławczego i inwestorów ponownie wezwano do złożenia wymaganych dokumentów. Ponieważ i z tego obowiązku strona nie wywiązała się, decyzją z dnia [...] organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki spornego budynku. W dniu 1 czerwca 2011r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości, potwierdzając, iż obowiązek rozbiórki został zrealizowany - budynek rozebrano, a teren uporządkowano. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości sądu, iż postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego zostało faktycznie i ostatecznie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...]. A skoro tak, to nie było podstaw prawnych do wydania przez ten sam organ dnia [...] kolejnej decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie budowy budynku gospodarczego jako bezprzedmiotowego, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy - niedopuszczalne było wydanie kolejnej decyzji w trybie zwyczajnym w stosunku do tożsamego obiektu. W tej sytuacji stwierdzenie, iż strona wykonała obowiązek rozbiórki, nie obligował organu I instancji do wydawania kolejnej decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji musiało natomiast skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego w toku kontroli sądowoadministracyjnej na skutek stwierdzenia jej nieważności, ponieważ sprawa tożsama podmiotowo i przedmiotowo została dwukrotnie rozstrzygnięta, a stan taki jest prawnie niedopuszczalny - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej, niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy, przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2010r., sygn.akt II SA/Łd 595/10; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r., sygn.akt II OSK 931/09; wyrok WSA Warszawie z dnia 14 maja 2009r., sygn.akt I SA/Wa 46/09 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i przedmiotową, a skoro tak - koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, jako wydanej w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...]. Konsekwencją tej decyzji była rozbiórka budynku, który był przedmiotem postępowania, a stwierdzenie, iż właściciele wywiązali się z obowiązku rozbiórki, nie upoważniało organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego do wydania kolejnej decyzji administracyjnej. Na zakończenie należy jedynie podnieść, iż w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia zarzutów R. B., co słusznie zostało podniesione w treści zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzeniu nieważności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi w wysokości 500 zł orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a. m.o.