II SA/Łd 1010/18

Sygn. akt II SA/Łd 1010/18 POSTANOWIENIE Dnia 6 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie wyznaczenia targowisk miejskich i miejsc przeznaczonych do sprzedaży/handlu na terenie miasta Ł. postanawia: odrzucić skargę. Lp/ A sp. z o. o. z siedzibą w Ł. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie wyznaczenia targowisk miejskich i miejsc przeznaczonych do sprzedaży/handlu na terenie miasta Ł. w części dotyczącej wyznaczenia działki ewidencyjnej 27/5 jako terenu targowiska "A" w obrębie [...] wnosząc o: 1. stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej działki ewidencyjnej 27/5, jako niezgodnej z przepisami: a) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego w postaci znacznego ograniczenia dostępu do nieruchomości skarżącego bez zachowania przesłanek ograniczenia praw podmiotowych sformułowanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji; b) art. 140 kodeks cywilny poprzez ograniczenie wykorzystywania nieruchomości przez właściciela na skutek wyznaczenia terenu targowiska "A" granicami działki ewidencyjnej 27/5 podczas gdy na wskazanej działce znajdują się zjazdy drogowe stanowiące dojazd/dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącej, co godzi w prawnie chroniony interes skarżącej; c) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz związanej z nią zasady ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez działanie Prezydenta Miasta Ł. wbrew przepisom powszechnie obowiązującego prawa polegającego na wyrażeniu zgody na budowę zjazdów na działce 27/5 a nastąpienie ustalanie działki 27/5 terenem targowiska, bez wyłączenia z terenu targowiska zjazdów lub zapewnienia właścicielowi nieruchomości swobodnego dostępu do jego nieruchomości; 2. dopuszczenie na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów załączonych do skargi 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym ewentualnie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że ustalenie całej powierzchni działki 27/5 częścią targowiska "A" nie zapewnia żadnego ważnego interesu publicznego, biorąc pod uwagę, iż działka 27/5 leży po przeciwnej stronie ulicy B niż zwarty obszar targowiska i stanowi jego znikomy fragment. Natomiast w zaskarżonej części zarządzenie znacznie utrudnia lub wręcz uniemożliwia realizację zamierzeń inwestycyjnych właściciela, oraz zwykłe wykonywanie dotychczasowej działalności gospodarczej (najmem powierzchni usługowych). Okolicznością notoryjną jest znaczne organicznie możliwości użytkowania nieruchomości, która nie ma swobodnego dostępu do drogi publicznej - poprzez dojazd drogą wewnętrzną ul. B. Zatem uznanie działki 27/5 za targowisko w wydanym zarządzeniu, nie miało na celu realizację interesu publicznego ale miało utrudnić realizację interesu prywatnego. Na skutek wydania przedmiotowego zarządzenia doszło do ograniczenia prawa własności skarżącego w sposób sprzeczny z przepisami Konstytucji, w Ponadto zdaniem skarżącej spółki zaskarżone zarządzenie godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą organy państwowe i samorządowe mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa - organy państwa mogą podejmować tylko te działania , które prawo przewiduje, stanowiące dla nich zadania czy przewiduje kompetencje do realizacji. W ocenie strony skarżącej Prezydent Miasta Ł. nie posiada kompetencji aby ustanowić teren targowiska na terenie zjazdów stanowiących jedyny dojazd do działek skarżącej, bez zapewnienia możliwości nieskrępowanego dostępu i możliwości swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości stanowiącej własność A Sp, o. o. Wyjaśniono również, że A sp. z o. o. ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie wyznaczenia targowisk miejskich i miejsc przeznaczonych do sprzedaży/handlu na terenie miasta Ł., gdyż jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. B 19, stanowiących działkę ewidencyjne o numerach 48/5 obręb [...], objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie wyznaczenia targowisk miejskich i miejsc przeznaczonych do sprzedaży/handlu na terenie miasta Ł. (dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł.) określa listę targowisk (zał. 1 do zarządzenia) oraz listę miejsc przeznaczonych do sprzedaży/handlu (zał. nr 2 do zarządzenia) funkcjonujących na terenie miasta Ł. W przypadku tego targowiska jego wpisanie na listę targowisk ma charakter porządkujący, a nie konstytutywny bowiem targowisko to określa umowa dzierżawy z dnia 27 listopada 2009 r. zawarta pomiędzy Miastem Ł. a Spółką C w Ł.. Jednocześnie poniesiono, iż w ocenie organu powołane zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie jest aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych , który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że owa kontrola dotyczy działalności administracji publicznej , a treść art. 3 § 2 i 3 statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie. Innymi słowy , poddany sądowej kontroli może być tylko taki przejaw tej aktywności , który spełnia określone warunki prawem przewidziane. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z tego względu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi przestrzegać ogólnych rozwiązań ustrojowych, zasad praworządności i legalności. Jego działanie może więc sięgać jedynie do granic wyznaczonych przez przepis rangi ustawowej. Stosownie bowiem do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i realizuje istotną część przysługujących mu w ramach ustaw zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). To jednak nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP). W okolicznościach niniejszej sprawy stosownie do art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym bez wątpienia zagadnienie targowisk i hal targowych jest sprawą z zakresu administracji publicznej regulowaną poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego albowiem dotyczy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, należąc do zadań własnych gminy. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. W myśl z kolei art. 40 ust. 2 tej samej ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Szczególną, odrębną w stosunku do wyliczonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o samorządzie gminnym aktów prawa miejscowego kategorię stanowią przepisy porządkowe, które stosownie do art. 40 ust. 3 rada gminy także może wydawać jednak jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Zgodnie z art. 41 ust 1 usg akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Natomiast ust. 2 przewiduje ,że w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydawać wójt , w formie zarządzenia ( także burmistrz , prezydent miasta – przypis tut. Sądu.). Co więcej , zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady ( ust. 3 cyt. przepisu ). Można zatem powiedzieć ,że od zasady wyłączności rady w stanowieniu prawa miejscowego przewidziano wyjątek w art. 41 ust. 2 i 3 usg. W piśmiennictwie podnosi się ,że formą aktów prawa miejscowego dla rady gminy jest uchwała , natomiast dla aktów prawa miejscowego wójta ( burmistrza , prezydenta ) przewidziano formę zarządzenia ( art. 41 ust 2 usg) – por. Bogdan Dolnicki , Komentarz do art. 40 , art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, Ustawa o samorządzie gminnym , WKP,2018 . W ocenie sądu wskazane przepisy art. 7 ust. 11 oraz art. 18 ust. 1 usg upoważniają radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego a właściwą formą do wyznaczania miejsc na targowisko jest uchwała. Tymczasem Prezydent Miasta Ł. zaskarżonym zarządzeniem wyznaczył miejsca targowisk na gruntach należących do Miasta Ł.. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym . Konieczne stało się zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie - czy w drodze zarządzenia wydanego na powyższej podstawie ustawowej dopuszczalne było podejmowanie aktu prawa miejscowego, tak jak w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał i gospodarowanie mieniem komunalnym. Z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Według art. 40 ust. 3 cyt. ustawy, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Niewątpliwie zaskarżone zarządzenie nie należy do przepisów porządkowych, które może wydawać wójt (burmistrz, prezydent) chociażby z tego względu, że jego materia nie dotyczy "przypadku niecierpiącego zwłoki". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się zasadnie, że w gestii wójta pozostaje jedynie gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu i określanie sposobu wykonania uchwał. Oznacza to, że wójt nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, które regulowałyby prawa i obowiązki szeregu obywateli np. poprzez możliwość prowadzenia aktywności gospodarczej na określonym terenie (targowisko). Wójt nie ma bowiem w przyznanych mu kompetencjach możliwości ustanawiania reguł dotyczących rozdziału mienia, a jedynie ma obowiązek wykonywania czynności mieszczących się w pojęciu gospodarowania mieniem, co można porównać z administrowaniem, ale nie stanowieniem reguł gospodarowania tym mieniem (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2009 r., I SA/Op 37/09, LEX 512735). Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do wydawania aktów o charakterze generalnym, należących do aktów normatywnych prawa miejscowego. Te ostatnie mogą być tworzone przez burmistrza tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję organowi wykonawczemu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2011 r., IV SA/Gl 933/10, LEX 1088155; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10, LEX 992513). Zaskarżone zarządzenie zostało zatem wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, które nie umocowywało organu wykonawczego gminy do kreowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej, w tym przedsiębiorców poprzez wyznaczenie miejsca targowiska A. Czyni to zaskarżone zarządzenie wadliwym w stopniu istotnym niezależnie od trafności lub nietrafności twierdzeń podnoszonych w skardze. Gdyby teoretycznie przyjąć ,że jest to akt tworzący przepisy porządkowe , to jak oświadczył na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. pełnomocnik organu ( Miasta Ł. ) przedmiotowe zarządzenie nie zostało przedstawione radzie do zatwierdzenia , a zatem nie była podjęta uchwala zatwierdzająca ( art. 41 ust 2 i 3 usg ) . W tej sytuacji w ocenie sądu przedmiotowe zarządzenie nie mogło wykreować , wyznaczyć wskazanego miejsca targowiskiem , albowiem winno być jako akt prawa miejscowego ustanowione uchwałą Rady Miejskiej w Ł.. Dodatkowo można zaznaczyć ,że wbrew stanowisku z odpowiedzi na skargę Zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. ( jeśli przyjąć hipotetycznie , że był to właściwy akt organu gminy) , na które powołuje się strona, zdaniem sądu miało charakter konstytutywny albowiem wyznaczało określone miejsce jako targowisko , natomiast wskazana umowa dzierżawy regulowała jedynie sposób nim administrowania. Wobec tego w świetle art. 101 ust. 1 usg strona nie może skutecznie domagać się stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. w części, gdyż jest to akt podjęty niezgodnie z obowiązującym prawem , i jako taki nie wywołuje określonych w nim skutków prawnych i nie może być zwalczany w tym trybie. Wskazany przepis uprawnia każdego czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem właściwych organów gminy lecz wyłącznie w sytuacji kiedy akty te podjęte zostały zgodnie z prawem w ramach przyznanych im kompetencji. Skoro zaskarżone Zarządzenie nie mogło wyznaczyć targowiskiem miejsca oznaczonego " A", to tym samym nie ma aktu je tworzącego , mogącego być zaskarżonym do sądu administracyjnego. Powyższe ma ten skutek , iż brak jest przedmiotu zaskarżenia w sensie materialnym jako kreującym wskazane miejsce targowiskiem . Oznacza to , nie można stwierdzić nieważności czegoś co nie wywołuje skutków prawnych oddziaływując negatywnie , jak podniesiono , w sferę praw strony skarżącej. Z tych względów sąd skargę odrzucił uznając ,że była ona niedopuszczalna ( art. 58 § 1 pkt 6 ppsa ). B.A.