II SA/Łd 1019/07

Dnia 31 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. Ż., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] roku ustalił dla Z. C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działkach Nr ewid. [...] (obręb geodez. [...]) przy ul. A. w S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 59 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2007 roku Z. C. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku postępowania K. Ż. zgłosił uwagi do planowanej inwestycji wskazując na przewidywane uciążliwości w stosunku do jego działki. Organ uwzględnił te uwagi w treści sformułowania stosownych ograniczeń wśród wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tym niemniej, zdaniem Prezydenta Miasta S., do ostatecznego rozstrzygnięcia tych uwag właściwy będzie organ administracji architektoniczno – budowlanej orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę. Po analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz po analizie faktycznego zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, organ ocenił, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został uzgodniony z organami właściwymi w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, melioracji wodnych i zarządu dróg. Strony postępowania miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym przedmiocie. W odwołaniu od powyższej decyzji K. Ż. wskazał, że jest ona dla niego krzywdząca, gdyż inwestor planuje wybudowanie budynku o wysokości 6 kondygnacji w bardzo bliskim sąsiedztwie jego działki. Spowoduje to zacienienie obszaru, na którym obecnie siane są zboża i sadzone ziemniaki, co poskutkuje obniżeniem plonów. Gdyby odwołujący chciał wybudować w tak bliskiej odległości blok, zapewne będzie zmuszony go odsunąć, zatem jego grunt straci na wartości. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o inne usytuowanie bloku, tak aby zachowane były interesy osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wywodząc, że zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności budowa obiektu budowlanego, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy terenu na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję taką można wydać po spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 w/w ustawy, a projekt decyzji musi przygotować osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Podstawą do opracowania projektu decyzji była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przygotowywana na podstawie regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przed wydaniem decyzji, projekt podlega uzgodnieniom na mocy art. 53 ust. 4 w/w ustawy. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, spełnione zostały opisane warunki, zatem organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że warunki formalne decyzji wymienione w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają, aby w decyzji określone zostało usytuowanie budynku i jego kształt, tym niemniej wymagane jest wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Organ I instancji w załączniku graficznym do decyzji określił nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi publicznej. Organ nie określił linii zabudowy od strony sąsiednich działek, gdyż należy to do kompetencji organów rozstrzygających o kwestii usytuowania budynku i jego kształtu. Organ I instancji ocenił, że planowany obiekt jest możliwy do realizacji, gdyż z oceny przyjętego obszaru analizowanego wynika, że w pobliżu znajdują się obiekty o zbliżonej wysokości i funkcji. W konsekwencji organ uznał, że planowany budynek może mieć minimum dwie kondygnacje naziemne i maksimum sześć. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich organ I instancji wskazał, że inwestycja nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z faktycznym ich wykorzystaniem. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, określenie takie, choć ogólnikowe, stanowi zabezpieczenie interesów właścicieli sąsiednich działek. Etap ustalania warunków zabudowy stanowi wstępną fazę procesu inwestycyjnego, gdyż roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywne skutki finansowe spowodowane planowaną inwestycją obciążają inwestora zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie organ odwoławczy ocenił, że zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze na powyższą decyzję K. Ż. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona wyjaśniła, iż usytuowanie budynku spowoduje zacienienie nieruchomości wykorzystywanej pod uprawę zbóż i ziemniaków. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna gwarantować skarżącemu ochronę jego interesów, tym bardziej, że ustalenia tej decyzji są wiążące dla organów administracji architektoniczno – budowlanej. W orzecznictwie stanowi się o tym, że prawo budowlane nie normuje kwestii zacienienia działek budowlanych, odnosząc się tylko kwestii zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego oczywistym jest, iż tylko na etapie decyzji o warunkach zabudowy można domagać się ochrony interesów skarżącego w tym zakresie. Nadto, wbrew stanowisku organu odwoławczego, błędem było zaniechanie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy względem granic sąsiednich nieruchomości. Skoro organ I instancji zaniechał takiego ustalenia, w organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji, mimo rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz urządzeniami budowlanymi przewidzianymi do realizacji na oznaczonych działkach zlokalizowanych przy ul. A. w S. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w/w ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, według art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania, w decyzji o warunkach zabudowy, wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 w/w rozporządzenia). W stanie faktycznym sprawy Z. C. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz urządzeniami budowlanymi. W celu określenia warunków zabudowy organ I instancji opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Po analizie zabudowy w wyznaczonym, zgodnie z przepisami cytowanego rozporządzenia, obszarze analizowanym organ ocenił, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowana jest na terenach mieszkaniowo – usługowych. Organ ustalił charakterystyczne cechy zabudowy stwierdzając, że na terenie analizowanym istnieją budynki o wysokości między od 1 do 6 kondygnacji o średniej szerokości 30 m i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej między 4,5 m, a 34 m, o ukształtowaniu dachów jako płaskich, jednospadowych i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych między 10, a 40o. W odniesieniu do charakterystycznych cech zagospodarowania terenu organ uznał, że średnia powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 18 %, o przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy według załącznika graficznego. Ponadto, działka objęta planami zabudowy dostępna jest z drogi publicznej – ul. A., a jej uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (sieć energetyczna i gazu ziemnego znajduje się w ulicy A., natomiast sieć wodociągowa, telekomunikacyjna, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, jak również energetyczna i gazu ziemnego znajduje się w ulicy B.). Działka znajduje się na obszarze objętym zgodą na wyłączenie z produkcji rolnej uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. Nadto, inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Zdaniem składu orzekającego, zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza prawidłowość tych ustaleń. W szczególności załączone do przygotowanej analizy mapy i zdjęcia obrazują zagospodarowanie okolicznych działek. Charakter pobliskiej zabudowy nie jest kwestionowany przez strony postępowania. Wobec takich ustaleń organy orzekające, na mocy art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogły odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Cytowany przepis stanowi bowiem, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż kwestia związana z ewentualnym zacienieniem działki w związku z budową obiektu nie może być przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a winna być zbadana przez organ wydający pozwolenie na budowę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 roku, IV SA/Wa 233/05, Lex Nr 222277). Również, usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2005 roku, IV SA/Wa 905/04, Lex Nr 168058). Zatem, dla spełnienia warunku z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystarczającym było wyznaczenie linii rozgraniczających od strony drogi publicznej. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.