II SA/Łd 1021/21

Dnia 23 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi P.S. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 28 września 2021 roku nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" oddala skargę. dc W dniu 28 września 2021r. Sejmik Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 1668 oraz z 2021r., poz. 1038), zwanej u.s.w., oraz art. 34 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021r. o odpadach (Dz. U. z 2021r., poz. 779, 784 i 1648), zwanej ustawą o odpadach, podjął uchwałę nr XXXVI/466/21 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031". Skargę na tę uchwałę wniósł P.S. zarzucając wadliwość procesu jego uchwalania, łącznie z naruszeniem zasady poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Skarżący wskazał, że w terminie wskazanym przez projektodawcę zaskarżonej uchwały - Zarząd Województwa Łódzkiego, tj. do dnia 19 kwietnia 2019r., złożył 2 kompletne wnioski do projektu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (WPGO) na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031. Jednocześnie skarżący dodał, że po wyłożeniu projektu WPGO do publicznego wglądu, wobec nieuwzględnienia jego wniosków bez jakiegokolwiek uzasadnienia, złożył na formularzu określonym przez projektodawcę uwagi do projektu WPGO. Następnie skarżący podniósł, że w uchwalonym przez Sejmik Województwa Łódzkiego WPGO nie zostały uwzględnione jego wnioski, co odczytał jako przejaw dyskryminowania przez organ samorządu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W szczególności od dnia złożenia wniosku, przez 2,5 roku nie otrzymał z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego jakiegokolwiek wezwania do uzupełnienia lub korekty wniosków, ani nie otrzymał jakiejkolwiek informacji wyjaśniającej przyczyny nieuwzględnienia tych wniosków. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie organu w procesie legislacyjnym w sposób rażący narusza zasadę budowania zaufania obywatela do organów państwa oraz bez ustawowego uprawnienia ogranicza swobodę prowadzonej działalności gospodarczej, wykluczając go w sposób nieuzasadniony z możliwości prowadzenia inwestycji, których plany powinny zostać ujęte w zaskarżonej uchwale. W ocenie skarżącego, niezrozumiałe jest udzielenie przez Sejmik Województwa Łódzkiego możliwości skorzystania z określonych praw tylko grupie podmiotów gospodarczych, których wnioski znalazły odzwierciedlenie w skarżonej uchwale i zostały przez nią skonsumowane, przy jednoczesnym pozbawieniu bez żadnego uzasadnienia takich samych praw innego podmiotu - mojego przedsiębiorstwa skarżącego. Zdaniem skarżącego, nie uwzględniając jego wniosków bez żadnego uzasadnienia, czyli ignorując go, Sejmik Województwa Łódzkiego dokonał ograniczenia swobody prowadzonej przeze niego działalności gospodarczej bez podania jakiejkolwiek przyczyny, uzasadniającej dokonanie takiego ograniczenia w myśl wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 10 kwietnia 2001r., U 7/00; 7 maja 2001r., K 19/00 oraz 2 grudnia 2002r., SK 20/01. Ponadto skarżący dodał, że mimo zaskarżenia przez niego tej uchwały do Wojewody Łódzkiego, organ nadzoru nie znalazł podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wskazał, że pismem z dnia 18 kwietnia 2019r. P. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] złożył wniosek o wpisanie do "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" projektowanych instalacji: 1) składowiska odpadów przemysłowych z kwaterą azbestu w miejscowości [...] (dz. ew. nr [...]), gmina K., powiat [...]; oraz 2) składowiska odpadów przemysłowych z kwaterą azbestu w miejscowości [...] (dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), gmina B., powiat [...]. Ponadto pełnomocnik organu stwierdził, że analiza stanu aktualnego w gospodarce odpadami wykazała, że na terenie województwa nie zachodzi konieczność budowy instalacji wskazanych w tym wniosku. Stąd złożony wniosek nie został uwzględniony w projekcie planu. Pełnomocnik wyjaśnił nadto, że dniu 21 lipca 2020r. projekt planu wraz z załącznikami został udostępniony społeczeństwu i opublikowany w Biuletynie informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego. W dniu 11 sierpnia 2020r. skarżący na formularzu uwag do "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" wraz z załącznikami zgłosił uwagi do projektu planu. Uwagi dotyczyły nie uwzględnienia w projekcie planu instalacji zgłoszonych pismem z dnia 18 kwietnia 2019r. Analiza zgłoszonych w trakcie konsultacji uwag potwierdziła, że na terenie województwa nie zachodzi konieczność budowy instalacji wskazanych w jego wniosku. Stąd złożony wniosek z dnia 21 lipca 2020r. nie został uwzględniony w projekcie planu. Następnie pełnomocnik organu wskazał, że w dniu 29 marca 2021r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego opublikowana została tabela pn. "Informacja dotycząca rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031 i załączników ze wskazaniem sposobu ich uwzględnienia wraz z uzasadnieniem", w której zamieszczone zostały uwagi zgłoszone w trakcie konsultacji wraz ze sposobem ich rozpatrzenia. Uwagi zgłoszone przez firmę [...] nie zostały uwzględnione. Uzasadnienie nieuwzględnienia uwag brzmiało: "liczba istniejących i planowanych składowisk odpadów azbestowych jest wystarczająca w województwie". W dniu 29 marca 2021r. projekt planu wraz z załącznikami został po raz drugi udostępniony społeczeństwu i opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego. Skarżący nie zgłosił uwag do projektu planu i załączników udostępnionych społeczeństwu podczas drugich konsultacji społecznych. W dniu 1 października 2021r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego opublikowany został przyjęty uchwałą nr XXXVI/466/21 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 28 września 2021r. "Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031". Wraz z uchwalonym planem w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego opublikowany został dokument pn. "Podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031 wraz z uzasadnieniem", w którym zamieszczony został rejestr wniosków i opinii zgłoszonych w trakcie konsultacji społecznych wraz ze sposobem uwzględnienia uwag. W ocenie pełnomocnika organu, twierdzenie skarżącego, że nie otrzymał informacji o nieuwzględnieniu złożonych wniosków nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Uzasadnienie dotyczące nieuwzględnienia wniosków skarżącego w projekcie planu zawarte jest w dokumencie pn. "Podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko "Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031" wraz z uzasadnieniem", opublikowanym na stronie BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego. Odniesienie się do zgłoszonych w trakcie konsultacji uwag zostało przeprowadzone zgodnie z zapisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pełnomocnik organu podniósł, że skarżący wnioskował o uwzględnienie w planie instalacji kwalifikowanej jako składowisko odpadów niebezpiecznych, związanej zawsze z wysokim ryzykiem negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne. Dlatego instalacja, która ewentualnie mogłaby być wskazywana w planie, jako preferowana i konieczna do budowy w zakresie składowiska odpadów niebezpiecznych powinna być każdorazowo planowana przez podmiot dający rękojmię jej prawidłowego prowadzenia. Z kolei organowi z urzędu wiadomo, iż skarżący jest podmiotem, który dysponując decyzją w zakresie gospodarowania odpadami, prowadzi swoją działalność w sposób nieprawidłowy, naruszając przepisy prawa oraz postanowienia posiadanych decyzji administracyjnych. Do Marszalka Województwa Łódzkiego docierały sygnały o możliwym niewłaściwym prowadzeniu działalności przez podmiot. Potwierdzeniem tego faktu jest pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 16 września 2021r. przekazujące informacje o kontroli na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego w m. D. W trakcie kontroli w dniu 16 grudnia 2020r. stwierdzono prowadzenie w tym miejscu działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów bez posiadania stosownych zezwoleń. Potwierdza to wątpliwości, jakie miał Zarząd Województwa Łódzkiego w trackie opracowywania projektu planu. Mając na uwadze, że dwa planowane do budowy przez skarżącego składowiska odpadów miały być zlokalizowane w wyrobiskach pokopalnianych, w świetle posiadanych informacji nie uwzględniono wniosków Skarżącego w projekcie planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura wskazuje, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym [w tej sprawie ustawy o samorządzie wojewódzkim – dopisek WSA], w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak pp. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12). Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem nie doszło przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały do tak rozumianego naruszenia prawa procesowego i materialnego, który skutkowałby stwierdzeniem jej nieważności. Istota sporu, wyrażona sformułowanymi w skardze zarzutami, pomimo braku konkretnego zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego, sprowadza się do pominięcia w planie gospodarowania odpadami instalacji skarżącego, a w konsekwencji uniemożliwienia skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odpadami przy jednoczesnym umożliwieniu innym podmiotom prowadzenia tej działalności poprzez ich ujęcie w planie. Rozpoznając tak zarysowaną istotę sporu Sąd zauważa, że skarżący w żaden sposób nie podważył poczynionych przez organ w sprawie ustaleń faktycznych skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego, a Sąd z urzędu takich naruszeń nie stwierdził. Dla zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej uchwały, w tym w zakresie oceny wpisania niektórych przedsiębiorców do planu gospodarowania odpadami, a następnie prawidłowości wpisania do planu podmiotów, a więc zastosowania prawa materialnego, konieczne jest podważenie prawidłowości zachowania procedury przy podejmowaniu tej uchwały. Wymaga to zaś wykazania związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem prawa procesowego a wynikiem sprawy, tj. wykazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło do naruszenia prawa to jest wysoce prawdopodobnym, że rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne niż zaskarżone. Skarżący takiej argumentacji nie zawarł ani w skardze, ani w jej uzasadnieniu. Również Sąd takiego związku nie dostrzega, pomimo wprowadzenia do projektu uchwały pewnych zmian po drugim etapie konsultowania i opiniowania tego projektu. W przypadku naruszenia prawa procesowego nie wystarczy bowiem samo stwierdzenie konkretnego naruszenia trybu uchwalania uchwały, ale warunkiem koniecznym dla uwzględnienia skargi jest istotność tego naruszenia. W ocenie Sądu wskazane naruszenie procesowe nie ma charakteru istotnego, bowiem nawet gdyby projekt planu, do którego wprowadzono ostatnie przed przyjęciem planu zamiany, został przedłożony do zaopiniowania skarżącemu i innym organom do zaopiniowania, to i tak nie zmieniłoby to treści planu w zakresie uwzględnienia w tym planie instalacji skarżącego. Zmiany te nie dotyczyły istotnych kwestii, ani też nie dotyczyły samego skarżącego, którego instalacja w projekcie spornego planu od samego początku jego procedowania nigdy nie była ujęta. Z niespornych i niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika wszak, że w trakcie I etapu opiniowania i konsultacji skarżący – po przekazaniu pismo dotyczącego opinii o planie w dniu 23 lipca 2020 r.) - zgłosił uwagi w zakresie pominięcia w planie jego instalacji. Uwagi te nie zostały przez organ uwzględnione (tabela pozycja 34). Natomiast w trakcje II etapu opiniowania i konsultacji (koniecznego z uwagi na uwzględnienie części uwag zgłoszonych podczas I etapu opiniowania i konsultacji) skarżący – jak wykazał w odpowiedzi na skargę, w toku wystąpienia oraz do protokołu rozprawy organ – otrzymał pismo w sprawie zaopiniowania projektu plany (w dniu 1 kwietnia 2021r.), lecz nie złożył uwag. Z kolei zgłoszone przez inne podmioty – w toku II etapu konsultacji - uwagi częściowo zostały uwzględnione przez organ, a projekt planu po tych uwagach nie został skierowany do ponownych konsultacji. Podnieść jednakże należy, że uwagi te nie miały najmniejszego oddziaływania na sytuację prawną i faktyczną skarżącego. Na żadnym etapie opracowania projektu planu nie doszło do usunięcia instalacji zgłaszanych przez skarżącego, projekt planu od początku nie przewidywał uwzględnienia instalacji skarżącego. Nawet więc z logicznego punku widzenia nie sposób doszukać się związku między dostrzeżonym naruszeniem a treścią uchwały. Nie jest bowiem sporne w tej sprawie, że w wyniku tego etapu nie wprowadzono do projektu planu gospodarowania odpadami żadnych nowych instalacji, jak i nie wykreślono uprzednio w nim ujętych instalacji, a zmiany miały wyłącznie charakter porządkowy i objęły korektę adresu instalacji, zmianę wskazanych kodów przetwarzanych odpadów, zmianę terminu realizacji bądź zakończenia budowy instalacji oraz zmianę kosztów planowanych do realizacji inwestycji. Nie były to zatem zmiany merytoryczne, wpływające na katalog podmiotów ujętych w planie. Plan jest – jak słusznie podnosi organ – "niezwykle skomplikowanym dokumentem o charakterze specjalistycznym, obejmującym wiele szczegółów o charakterze technologicznym, środowiskowym czy ekonomicznym i ograniczenie możliwości wprowadzania do treści uchwały jakichkolwiek poprawek, choćby o charakterze porządkującym, upraszczającym czy uwzględniającym zweryfikowanie podawanych danych, mogłoby w praktyce uniemożliwić opracowanie wartościowego pod względem merytorycznym dokumentu i konieczność ciągłego ponawiania konsultacji". Ten argument jest o tyle istotny, że ponowienie procedury z błahych powodów mogłoby doprowadzić do tego, że plan gospodarowania odpadami mógłby nie zostać przyjęty w przewidzianym terminie, co w konsekwencji mogłoby mieć kolosalne skutki społeczne, bowiem mogłaby zostać zachwiana prawidłowa gospodarka odpadami i odbiór odpadów zwłaszcza z gospodarstw domowych. Sąd nie podziela też twierdzenia skarżącego, że odmówiono uwzględnienia jego instalacji w planie gospodarki odpadami – jak to ujął w uzasadnieniu skargi - "bez żadnego uzasadnienia (!)". W tym zakresie trzeba bowiem wskazać, że uwagi skarżącego do tego planu nie zostały uwzględnione, gdyż "liczba istniejących i planowanych składowisk odpadów azbestowych jest wystarczająca w województwie". Powyższe zostało ujęte w tabeli zatytułowanej "Informacja dotycząca rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031". Jest to co prawda dość ogólnikowe uzasadnienie nie uwzględnienia uwag skarżącego do projektu planu, niemniej jednak – zważywszy na fakt prowadzenia przez skarżącego działalności z naruszeniem obowiązującego prawa – nie ma to najmniejszego wpływu na wynik sprawy. Oczywistym w ocenie Sądu jest bowiem, że instalacja skarżącego z uwagi na te okoliczności, co należy podkreślić gospodarowanie przez skarżącego szczególnie niebezpiecznymi dla środowiska i ludzi odpadami (azbestem) i naruszanie prawa (co wykazała kontrola) - nie mogła zostać ujęte w planie, w sytuacji gdy inni przedsiębiorcy dają gwarancję prawidłowej realizacji planu a jest ich znacznie więcej niż "strumienia odpadów komunalnych" do zagospodarowania. Natomiast w zakresie zarzutów skarżącego – najogólniej je ujmując - w zakresie niezasadnego pominięcia instalacji skarżącego w planie gospodarowania odpadami – Sąd stwierdza, że stosownie do art. 35 ust. 1 lit. g) ustawy o odpadach "plany gospodarki odpadami zawierają: 1) analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat: g) identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami"; zgodnie zaś z art. 35a ust. 1 ustawy o odpadach "plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawaniu tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniającą osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach, o których mowa w art. 35 ust. 8". Na gruncie tych przepisów judykatura przyjmuje, że "że wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, w przeciwieństwie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego. Plan ustala pewne założenia funkcjonowania systemu gospodarki odpadami. Będąc planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami. Stanowi więc zbiór zasad i wytycznych planowania gospodarki odpadami na terenie województwa" (tak wyrok NSA z dnia 13 września 2017r., II OSK 58/16). Ponadto "wojewódzki plan gospodarki odpadami będący planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa służący wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej" (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 października 2017r., II SA/Wr 237/17, LEX nr 2388424). Plan gospodarowania odpadami na terenie województwa stanowi wyraz przyjmowanej przez właściwy organ polityki w zakresie gospodarowania odpadami, co oznacza, iż to organ ten kształtuje założenia i cele tej polityki, uwzględniając przy tym zmiany demograficzne i gospodarcze. Cele te i założenia następnie znajdują odzwierciedlenie w planie gospodarowania odpadami. Organ ma zatem swobodę w określaniu ile i jakie instalacje – biorąc pod uwagę aktualne i prognozowane potrzeby - są konieczne dla zapewnienia prawidłowego gospodarowania odpadami na terenie województwa. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, wojewódzkie plany gospodarki odpadami opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami zawierają określenie kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. W myśl art. 14 ust. 8 pkt 2 tej ustawy, wojewódzki plan zawiera także wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. A zatem "rolą samorządu województwa jest określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie wystarczającej liczby instalacji do przetworzenia odpadów powstających w województwie. Samorząd województwa jest zobligowany do wypracowania takiego systemu gospodarki odpadami, które umożliwi realizację przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczących odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych" (tak np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., II OSK 861/19, LEX nr 2728357). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie zauważa, że przepisy ustawy o odpadach nie wykluczają uwzględnienia w planie instalacji, które dopiero zostaną zrealizowane, a więc i projektowanych przez skarżącego instalacji. Z przepisów ustawy o odpadach, jak i art. 16 ust. 2 i 3 nowelizacji nie sposób wyprowadzić – jak tego oczekuje skarżący - obowiązku sejmiku województwa do uwzględnienia w planie takich instalacji (tak też np. wyrok NSA z dnia 13 września 2017r., II OSK 58/16). Zamieszczając w planie określone instalacje organ musi kierować się wskazówkami wynikającymi z art. 35 ust. 1 lit. g) ustawy o odpadach. W tym zakresie organ w sposób przekonujący w odpowiedzi na skargę wykazał, iż nie było obiektywnych okoliczności umieszczenia planowanej przez skarżącego instalacji w planie gospodarki odpadami. Jak bowiem wykazał organ, analiza aktualnego stanu gospodarki odpadami w województwie łódzkim określona w planie wykazała, że nie zachodzi potrzeba budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, tj. instalacji skarżącego, a po etapie opiniowania i konsultacji budowa tej instalacji – z uwagi na brak gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności przez skarżącego – nie jest preferowana w zakresie jej lokalizacji. Pominięcie instalacji skarżącego w planie gospodarowania odpadami nie oznacza – jak to wywodzi w skardze skarżący - dyskryminacji skarżącego jako przedsiębiorcy, skoro działalność ta jest reglamentowana, a skarżący taką działalność prowadzi w innych lokalizacjach i to – jak wykazał organ – z naruszeniem obowiązujących reguł. Nie koliduje to też w żaden sposób – co Sąd uwzględnia z urzędu – z zasadą bliskości. Realizacja tej zasady nie może – jak słusznie wywodzi organ – nastąpić kosztem naruszenia innych zasad, którymi organ powinien się kierować, a także środowiska naturalnego. Organ musi uwzględniać także ryzyko budowy instalacji dla środowiska, a podmiot, który – jak skarżący – narusza w tym zakresie obowiązujące przepisy prawa nie daje takiej gwarancji. Wymóg ograniczania negatywnego wpływu na środowisko związane z gospodarowaniem odpadami oznacza nakaz minimalizowania ilości wytwarzanych odpadów, co nie oznacza pominięcia zasady bliskości. Jednakże organ ma obowiązek minimalizowania negatywnego oddziaływania, jakie może wywierać na środowisko dana instalacja do przetwarzania odpadów, zwłaszcza prowadzona przez podmiot nierespektujący wymogów ochrony środowiska. Organ wyjaśnił również, że dokonując wyboru instalacji ujętych w planie kierował się wyborem planowanych instalacji nie budzących wątpliwości lokalizacyjnych z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, jak i wiarygodnością skarżącego jako przedsiębiorcy. Zgodzić się też należy z organem, że ponieważ podmiotów wnioskujących o wpis do planu gospodarki odpadami jest znacznie więcej niż dopuszczalnych mocy przerobowych, to siłą rzeczy musi dokonywać on wyboru pomiędzy instalacjami, które zostały zgłoszone. W konsekwencji musiał dokonać wyboru instalacji uznawanych za preferowane czy istotne z punktu widzenia realizacji celów planu z uwzględnieniem ich potencjalnego odziaływania na środowisko. W efekcie za priorytet przyjął to, aby dana instalacja w ogóle powstała (została wybudowana), a nie była dopiero planowana w sytuacji funkcjonowania już innych podmiotów gwarantujących prawidłowe realizowanie polityki gospodarki odpadami w województwie. Ujęcie w planie planowanej dopiero instalacji skarżącego przy jednoczesnej niewiarygodności skarżącego jako przedsiębiorcy mogłoby doprowadzić do "zablokowania" mocy przerobowych, które mogłyby zostać przypisane innemu (rzetelnemu) podmiotowi, który dysponuje już zrealizowaną instalacją. Nie można wszak zapominać przy tym wyborze o aktualnych potrzebach zaspokojenia potrzeb ludności odbioru odpadów, a nie w dalszej nieokreślonej przyszłości. W tym zakresie należy mieć na uwadze strumień odpadów komunalnych do zagospodarowania oraz moce przerobowe działających już instalacji, co najwyżej uzupełnione o brakujące i adekwatne do tego strumienia nowe instalacje (nowe moce przerobowe). Skarżący dopiero zamierza wybudować zgłoszone do planu instalacje i nie daje rękojmi, że instalacja – po jej uwzględnieniu w aktualnym planie – zostanie zrealizowana i będzie realizowała przyjęte przez organ założenia w zakresie polityki gospodarki odpadami. Kluczowe znaczenie ma fakt, że skarżący gospodaruje – co eksponuje organ a czemu skarżący nie zaprzecza - szczególnie niebezpiecznymi odpadami (azbestem), a do tego bez stosownego zezwolenia. Ponadto dwa z planowanych przez niego składowisk miały być zlokalizowane w wyrobiskach pokopalnianych, co z punktu widzenia ochrony środowiska ma bagatelne znaczenie. Tereny pokopalniane wymagają bowiem rekultywacji, a to pozostaje w sprzeczności z lokalizacją w nich składowisk odpadów i to niebezpiecznych. W tym zakresie organ może mieć uzasadnione wątpliwości co gwarancji realizacji przez skarżącego planu. Ponadto jednym ze wskazywanych przez samego ustawodawcę warunków, które należy uwzględniać przy wyborze instalacji do planu gospodarki odpadami jest położenie geograficzne instalacji. A zatem już tylko z tego względu zasadna jest odmowa ujęcia instalacji skarżącego w planie gospodarowania odpadami. Te okoliczności – jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę – przesądziły o pominięciu instalacji skarżącego w planie. Słusznie zauważa organ, że każda realizacja planowanej inwestycji powinna być dokonana z zachowaniem zasad ochrony środowiska, a zwłaszcza bez stwarzania zagrożenia dla środowiska i w sposób nie zakłócający realizacji planu gospodarki odpadami. Organ wykazał w sposób logiczny i przekonujący niecelowość ujęcia w planie gospodarki odpadami instalacji skarżącego. Miał co więcej – z uwagi na dyskrecjonalność w tym obszarze - prawo do takiej decyzji i decyzja ta nie może zostać skutecznie zakwestionowana bez wykazania jej dowolności czy arbitralności. Jak bowiem przyjmuje judykatura rozstrzygnięcie przez sejmik województwa w sprawie umieszczenia bądź pominięcia danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami, jako należące do imperium planistycznego odbywa się na podstawie przepisów ustawy o odpadach, jest działaniem władczym organu samorządu województwa, a nie działaniem bezprawnym. Skoro zatem organ korzysta w tym zakresie z przyznanego mu władztwa planistycznego, a sam organ wykazał w sposób niewątpliwy zasadność przyjętych w planie rozwiązań, to nie ma podstaw prawnych do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego planu. Z powyższą szczegółową argumentacją organu nie sposób się nie zgodzić. Jest ona przekonująca, spójna, konsekwentna i logiczna, co wyłącza możliwość postawienia jej zarzutu dowolności czy przekroczenia granic swobody planistycznej. Przyznana w tym obszarze prawnym organom przez ustawodawcę dyskrecjonalność poza oceną sądu administracyjnego pozostawia celowość i racjonalność przyjętego przez organ katalogu kryteriów wyboru instalacji do planu gospodarki odpadami (jak sprawie spornego planu aktualne i prognozowane potrzeby gospodarki odpadami, preferowane zakończone instalacji, wątpliwości co do zasadności lokalizacji instalacji w terenie z uwagi na warunki środowiskowe oraz gwarancja przedsiębiorcy realizowania wojewódzkiej polityki gospodarki odpadami), a w konsekwencji i wyboru poszczególnych instalacji i odmowy wyboru innych. Wybór ten jest zaś w głównej mierze determinowany prowadzoną przez organ polityką gospodarowania odpadami na terenie województwa, która zgodnie z zasadą trójpodziału władzy przynależy do administracji publicznej, a nie sądów administracyjnych, powołanych jedynie do kontroli tej administracji. Kompetencje sądu administracyjnego w takich przypadkach ograniczone są do oceny prawidłowości procedury. Sąd w zakresie naruszenia Konstytucji stwierdza z kolei – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019r., II OSK 2717/19 - że ograniczenie wolności gospodarczej jest dokonywane tylko w granicach ustalonych przez ustawodawcę, tak jak np. w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie należy również zapominać że sejmik województwa ma ograniczone możliwości wyboru instalacji, które zostaną umieszczone w planie. Podmiotów wnioskujących o wpis do planu jest znacznie więcej niż dopuszczalnych mocy przerobowych, które sejmik może uwzględnić, bowiem w uzgodnieniach z Ministrem Klimatu i Środowiska są one zawsze przedmiotem dyskusji. W związku z powyższym zawsze istnieje konieczność dokonania wyboru pomiędzy instalacjami, które zostały zgłoszone. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc