II SA/Łd 1022/14

Dnia 8 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E.S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...], którą nakazano E.S. rozbiórkę ogrodzenia (o łącznej długości 38,10m, wysokości odpowiednio od 1,49m do 1,66m oraz 11 słupów betonowych) do poziomu gruntu od strony drogi gminnej (publicznej) w miejscowości D., gm. D. na działce o nr ewid. 925/1, realizowanego bez wymaganego zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., w wyniku dokonanego zgłoszenia, przeprowadził w dniu 12 marca 2013 roku oględziny na terenie spornej nieruchomości, w toku których ustalił, że realizowane jest tam ogrodzenie od strony drogi publicznej (inwestycja nie została zakończona) o długości 38,10 m, wysokości od 1,49m do 1,66m. Ogrodzenie usytuowane jest w linii drogi gminnej w odległości od1,74m do 2,00m do krawędzi istniejącej drogi asfaltowej (od strony północnej), z kolei od strony zachodniej przylega bezpośrednio do istniejącego ogrodzenia rozgraniczającego działki o nr ewid. gruntów 925/1 i 923, od strony wschodniej ogrodzenie to znajduje się w odległości od 2,49m do istniejącego ogrodzenia rozgraniczającego działki o nr ewid. 925/1 i 925/2. Ogrodzenie to wykonano w konstrukcji betonowej, monolitycznej i jest ono trwale powiązane z gruntem za pomocą ławy fundamentowej (poza miejscem wydzielonym na zamontowanie bramy wjazdowej i furtki). Ogrodzenie posiada cokół betonowy, który wystaje ponad poziom gruntu od 0,29m do 0,34m. Obiekt ten posiada 11 słupków betonowych o różnym przekroju. Podmurówka posiada średnią szerokość ok. 0,35m. Ogrodzenie nie posiada przęseł, a trzy z jedenastu słupków przykryto czapkami betonowymi. W protokole oględzin podpisanym przez skarżącą ponadto odnotowano, że E. S. oświadczyła, iż jest inwestorem tej inwestycji i realizuje ją od 2008 roku Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że na budowę ogrodzenia uzyskała zgodę Gminy D., zaś w dniu 13 marca 2007 roku złożyła pismo w Starostwie Powiatowym w O., które dotyczyło budowy tego obiektu budowlanego. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...] roku organ I instancji nałożył na E.S. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia od strony drogi gminnej na działce o nr ewid. 925/1 położonej w miejscowości D., w terminie do dnia 29 listopada 2013 roku Postanowienie doręczono stronie dnia 4 czerwca 2013 roku, jednak pozostało ono bez odpowiedzi. Następnie w dniu 21 maja 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał postanowienie Nr [...], którym zobowiązał skarżącą do przedłożenia - w terminie 30 dni od daty jego doręczenia - dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w dniu 27 maja 2014 roku. W dniu 18 czerwca 2014 roku skarżąca nadesłała dokumenty, które jej zdaniem stanowiły wywiązanie się z nałożonego obowiązku: decyzję o pozwoleniu na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalnego na działce nr 925/1 (decyzja Starosty O. nr [...]z dnia [...]), decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr 925/1 (decyzja Burmistrza Gminy D. z dnia [...]nr [...]); kopia pisma skarżącej z dnia 13 marca 2007 roku do Zarządu Dróg Powiatowych w O., postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w O. z dnia [...], kopię zgłoszenia budowy ogrodzenia z dnia 18 czerwca 2013 roku, projekt zagospodarowania działki odnoszący się do budowy budynku mieszkalnego i pojemników na śmieci wraz z trzema mapami sytuacyjno-wysokościowymi oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu [...]decyzję Nr [...], którą nakazał E.S. rozbiórkę ogrodzenia do poziomu gruntu od strony drogi gminnej (publicznej) w miejscowości D., gm. D.na działce o nr ewid. 925/1, realizowanego bez wymaganego zgłoszenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła "niewłaściwe zakwalifikowanie budowy ogrodzenia, które umocowane zostało na projekcie przebudowy istniejącego domu, zagospodarowania działki 925/1 oraz warunki zabudowy przestrzennej". Skarżąca wyjaśniła, że w sierpniu 2007 roku uzyskała pozwolenie na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. 925/1 położonej w miejscowości D., gm. D. Jednakże uprzednio - pismem z dnia 13 marca 2007 roku - wystąpiła do Zarządu Dróg Powiatowych w O. o pozwolenie na budowę ogrodzenia od strony drogi gminnej na przedmiotowej działce. Podanie to zostało przekazane do załatwienia Gminie D., która nie wniosła uwag do zaproponowanej lokalizacji przyszłego ogrodzenia. Skarżąca podkreśliła, że nie została poinformowana o tym, że jest zobowiązana do dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia w Starostwie O. Ponadto winą za aktualny stan rzeczy obarczyła Zarząd Dróg Powiatowych w O. oraz Gminę D., które to organy nie przekazały jej podania z dnia 13 marca 2007 roku do Starosty O., choć powinny wiedzieć, że zgodę na budowę ogrodzenia od strony drogi publicznej wyraża ten właśnie organ. Wówczas Starosta O. rozpatrzyłby jej podanie, a budowa obiektu nie zostałaby zakwalifikowana jako wykonywana w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca wskazała, że czuje się zignorowana przez urzędy państwowe, których uchybienia doprowadziły do wydania krzywdzącej dla niej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że budowa ogrodzenia od strony drogi publicznej (w tej konkretnej sprawie drogi gminnej), wymaga uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania takiej inwestycji w organie administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a ponadto spełnienia warunki określone w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Organ uznał, że wystąpienie przez skarżącą z podaniem do Zarządu Dróg Powiatowych w O. "o wydanie decyzji na budowę ogrodzenia działki w D., gm. D. nr 925/1 znajdującej się przy drodze powiatowej" (następnie przekazanym na podstawie art. 65 § 1 Kpa do Gminy D.), stanowiło wywiązanie się z obowiązku określonego w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu II instancji, skoro strona podjęła działania w celu uzyskania w 2007 roku decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 925/1, nie może skutecznie podnosić w mniejszej sprawie, że nie posiadała wiedzy o tym, jaki organ udziela pozwolenia na budowę obiektów budowlanych lub przyjmuje zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ani nie może też przerzucić odpowiedzialności za wykonanie samowolnych robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia od strony drogi publicznej na organy administracji publicznej. Jednocześnie organ dostrzegł, że postępowaniu tym nie było przeszkód do wdrożenia procedury legalizacyjnej, bowiem lokalizacja obiektu została zaaprobowana przez Gminę D. również w 2013 roku, kiedy to skarżąca dokonała zgłoszenia budowy ogrodzenia, którego realizacja została rozpoczęta w 2008 roku, co skutkowało wydaniem przez Starostę O. decyzji znak: [...]z dnia [...] zgłaszającej sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie zamiaru budowy ogrodzenia, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...]. Organ II instancji stanął na stanowisku, że z dokumentów odnoszących się do rozbudowy i przebudowy istniejącego na przedmiotowej posesji budynku mieszkalnego nie wynika, aby pozwolenie na budowę tej inwestycji obejmowało również budowę ogrodzenia od strony drogi publicznej. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie doprowadziły – w ocenie [...]WINB - do prawidłowego wywiązania się z obowiązków określonych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do odwołania organ wyjaśnił, że zgoda na lokalizację ogrodzenia wyrażona przez przedstawiciela Gminy D. w dniu 18 czerwca 2013 roku i odnotowana na załączniku do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia z dnia 18 czerwca 2013 roku dokonanego w Starostwie O. stanowi dowód w tej sprawie, podlegający ocenie organów po myśli art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa. Nadto, w ocenie [...]WINB, zgłoszenie dokonane w 2013 roku nie może wywoływać skutków wobec ogrodzenia wykonanego w 2008 roku, zwłaszcza, że Starosta O. zgłosił sprzeciw w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.S. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, iż dokonała zgłoszenia budowy ogrodzenia w formie projektu przebudowy domu z zagospodarowaniem działki, w tym z naniesioną proponowaną lokalizacją ogrodzenia wraz z bramą i furtką od strony drogi. Do skargi załączono: projekt budowlany rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego, projekt zagospodarowania działki, część opisową do w/w projektu, decyzję o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego oraz mapę sytuacyjno-wysokościową z dnia 16 maja 2007 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano skarżącej rozbiórkę ogrodzenia od strony drogi gminnej (publicznej), realizowanego bez wymaganego zgłoszenia. Zasadniczy spór natomiast odnosi się do tego, czy pismem z dnia 13 marca 2007 roku skarżąca dokonała skutecznego zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony drogi gminnej przed rozpoczęciem budowy, jakie skutki prawne wywołało uzgodnienie budowy ogrodzenia we właściwym urzędzie gminy oraz czy pozwolenie na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego objęło budowę ogrodzenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.). Na podstawie tej ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu, jakim jest starosta (art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Taką zgodą, którą należało w niniejszej sprawie złożyć jako załącznik do zgłoszenia skierowanego do starosty była zgoda wyrażona w trybie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 roku, poz. 260 ze zm.). Przywołany przepis stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej, w odległości mniejszej niż 6 m w terenie zabudowanym oraz 15 m w terenie niezabudowanym może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zarządcą dróg gminnych jest właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W świetle przywołanych przepisów należy stwierdzić, iż organy prawidłowo oceniły, że pismo skarżącej z dnia 13 marca 2007 roku skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych w O., następnie przekazane do Burmistrza Gminy D., mogło wywołać skutek wyłącznie w zakresie uzyskania zgody w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wymienione organy pełnią funkcję zarządców dróg (odpowiednio: powiatowych i gminnych) i tylko w granicach swych kompetencji mogły wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, którą należało uzyskać przez zgłoszeniem budowy. Wynika z tego, że skarżąca poczyniła pierwszy krok do przeprowadzenia inwestycji (uzyskanie zgody zarządcy drogi), natomiast nie zrobiła drugiego kroku, gdyż nie dokonała zgłoszenia budowy ogrodzenia właściwemu staroście. Na akceptację nie zasługuje także argument skarżącej, iż budowę spornego ogrodzenia objęła decyzja o pozwoleniu na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalnego na działce nr 925/1 (decyzja Starosty O. nr [...] z dnia [...]). Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż wprawdzie ogrodzenie ujęto na mapie sytuacyjnej stanowiącej część projektu budowlanego, jednak nie wspomniano o nim już w części opisowej projektu (chociaż jest tam opis dotyczący utwardzenia terenu kostką betonową) ani w opisie projektu zagospodarowania (a przykładowo wskazano tam pojemniki na śmieci na wybetonowanym podłożu). Również sama decyzja o pozwoleniu na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalnego nie zawiera informacji o budowie ogrodzenia. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. W projekcie budowlanym należy określić m.in. obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Tych ostatnich informacji w odniesieniu do spornego ogrodzenia zabrakło w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...], zatem nie sposób uznać,że skarżąca w ramach wniosku o pozwolenie na budowę ujęła także budowę ogrodzenia. Wynika z tego, że organy prawidłowo przyjęły, iż skarżąca rozpoczęła inwestycję polegającą na budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej bez uprzedniego zgłoszenia. Art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego ustanawia możliwość legalizacji obiektu w następujący sposób: jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, iż w pierwszej kolejności należy dążyć do legalizacji obiektu, a dopiero w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się nakaz rozbiórki (art. 49b ust. 1). Natomiast w razie spełnienia obowiązków z art. 49b ust.2 Prawa budowlanego organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna dotycząca ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wynosi 2.500 zł (art. 49b ust. 4-5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki (art. 49b ust.7 Prawa budowlanego). Przechodząc do oceny przebiegu postępowania legalizacyjnego należy zwrócić uwagę na naruszenia prawa materialnego i procesowego, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Po pierwsze, warto dostrzec, iż podstawą do wezwania strony do przedłożenia stosownych dokumentów jest art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...]z dnia [...] jako podstawę prawną wskazano art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, traktujący o przesłankach decyzji nakazującej rozbiórkę. Następnie, w treści tego postanowienia powołano art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do zgłoszenia budowy obiektów, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (czyli obiektów małej architektury w miejscach publicznych). Tymczasem zgłoszenie budowy ogrodzenia ustawodawca uregulował w innej jednostce redakcyjnej: art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tym miejscu przypomnieć wypada, że ogrodzenia zaliczono do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), nie zaś do obiektów małej architektury. Po drugie, należy zauważyć, iż wezwanie strony do złożenia projektu zagospodarowania działki było nieprecyzyjne, bowiem nie wskazywało jakie dane ten projekt powinien zawierać i w jaki sposób ma być sporządzony. Strona postępowania nie może wszak ponosić konsekwencji wezwania dotkniętego takimi wadami. Wreszcie po trzecie, organy obu instancji nie rozważyły, czy istotnie w niniejszej sprawie wymagane jest złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem pamiętać, że ostateczna decyzji o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku robót objętych zgłoszeniem wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja może zmienić ukształtowanie przestrzeni na danym terenie. Przyjęcie, że na realizację każdego obiektu objętego zgłoszeniem wymagana będzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy oraz uzgodnienia czyniłoby zgłoszenie, które ma być w założeniu - odformalizowaną postacią reglamentacji budowlanej – bezcelowym (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 826/13, LEX nr 1531470). Organy jednak nie przeprowadziły żadnych rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie spornego ogrodzenia w istniejącym otoczeniu spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, czym naraziły się na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy ogrodzenia wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Pojęcie "zmiana zagospodarowania" terenu nie posiada definicji legalnej. W orzecznictwie podnosi się, że zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (wyrok WSA w Opolu dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 495/10, publ. LEX nr 754217). Ponadto wskazuje się, że poprzez zmianę zagospodarowania terenu należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu (w sposobie użytkowania) prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 20007 r., sygn. akt II OSK 672/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem, ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu i czy wobec tego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wymagana jest ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, winna wyprzedzać wezwanie do złożenia dokumentów w trybie art. 49b ust.2 Prawa budowlanego, bowiem może stanowić o zakresie tego wezwania. Prowadząc ponownie postępowanie organy powinny uwzględnić wyżej poczynione uwagi. Z tych wszystkich powodów sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O powyższym sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a IB