II SA/Łd 1023/09

Dnia 28 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Renata Kubot - Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu części zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 98 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. – Dz.U. nr 115, poz. 728) oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gmin i powiatu, Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie odstąpieniu od żądania od Z. G. zwrotu kwoty 11.315,36 zł uznanej za świadczenie nienależnie pobrane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w/w decyzją uznano część zasiłku stałego w łącznej kwocie 11.545,36 zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązano wnioskodawcę do jego zwrotu w ratach po 115,00 zł, poczynając od czerwca 2009r., które miały być potrącane z przyznanego zasiłku stałego. W dniu 21 lipca 2009r. wnioskodawca złożył prośbę o odstąpienie od żądania zwrotu pozostałej do spłaty kwoty świadczenia nienależnie pobranego. Wnioskodawca spłacił dwie raty w kwocie 230,00 zł. Do spłaty pozostała kwota 11.315,36 zł. Aktualnie wnioskodawca objęty jest pomocą finansową w formie zasiłku stałego i zasiłku celowego na dożywianie, korzysta z dofinansowania do wydatków mieszkaniowych w kwocie 164,42 zł i pobiera zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł. Artykuł 98 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. W tej sytuacji organ nie może przychylić się do prośby wnioskodawcy. W odwołaniu od tej decyzji Z. G. powołał się na treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz swoją trudna sytuacje materialną. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 2001, nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2008r., nr 115, poz. 728 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do brzmienia art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji kwestie ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie. Ponadto warunkiem odstąpienia od żądania zwrotu jest zaistnienie szczególnego przypadku. Zatem należy stwierdzić, iż ustawodawca jako zasadę przyjął zwrot wydatków na udzielone świadczenie. Wyjątek natomiast stanowi odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wniosek zainteresowanego o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z powodu trudnej sytuacji materialnej, nie jest wystarczającym argumentem, gdyż z zasadzie trudna sytuacja dochodowa nie może być jedyna okolicznością warunkującą umorzenie. Organ odwoławczy ustalił, że dochód Z. G. stanowią: zasiłek stały w wysokości 177,46 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 164,42 zł. Łączny dochód wynosi 494,88 zł miesięcznie. Korzysta on również z pomocy MOPS w formie zasiłków celowych od dnia 1 maja 2009r. do dnia 31 października 2009r. po 100 zł miesięcznie. Nie posiada uprawnień emerytalnych. Organ wskazał, że Z. G. ma dwoje dzieci, które zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym są zobowiązane do alimentacji na rzecz ojca. Strona ma także orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że trudna sytuacja nie jest wystarczającym argumentem do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby bowiem niemalże automatycznym umarzaniem zaległości wszystkim osobom, które pobrały nienależne świadczenia. W istocie bowiem wszystkie osoby korzystające z pomocy państwa znajdują się w trudnej, często wręcz dramatycznej sytuacji dochodowej. Strona pomimo trudnej sytuacji materialnej posiada stałe dochody i spłata ciążącego na niej zobowiązania w ratach nie jest niemożliwa. Większość z osób korzystających z pomocy społecznej nie ma dużych dochodów. Z drugiej strony organ orzekający zważył pozostałe istotne w sprawie okoliczności, tj. przyczyny powstania zadłużenia oraz ochronę interesu społecznego przed obarczaniem obowiązku spłaty osobistego długu strony przez wszystkich obywateli. Umorzenie zatem w całości nienależnie pobranego świadczenia byłoby sprzeczne z interesem społecznym (art. 7 K.p.a.). Żądana od strony kwota nienależnie pobranych świadczeń została przez nią w przeszłości pobrana i znajdowała się w jej dyspozycji. Obecne żądanie zwrotu tej kwoty jako nienależnie pobranej nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość, czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu Z. G. Podejmując rozstrzygnięcie pozostawione uznaniu organ jest jednocześnie ograniczony zasadami postępowania administracyjnego i podjął wszelkie kroki niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest prawidłowa i stosowana do zgromadzonych dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawnych. Ponadto wnioskodawca nie kwestionuje faktu, iż świadczenia z tytułu wypłaconego zasiłku stałego zostały w części pobrane nienależnie. W skardze na powyższą decyzję Z. G. podniósł, iż z uwagi na jego stan zdrowia organ pierwszej instancji mógłby skorzystać z unormowania zawartego w art. 104 ustawy o pomocy społecznej, zaś organ odwoławczy nie zapoznał się z jego dokumentacją dokładnie. Wyjaśnił również, iż z synem od lat się nie kontaktuje. Natomiast jego córka od 11 lat nazywa się K. i też otrzymuje pomoc z MOPS. W związku z tym nie otrzyma pomocy od dzieci bo same jej potrzebują. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2010r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia, z którego wynika, że po potrąceniach miesięcznie dysponuje kwotą około 320 zł. Kwota ta musi mu wystarczyć na zapłacenie czynszu w kwocie 100 zł miesięcznie, leków – w tym insuliny w kwocie minimum 70 zł miesięcznie i energii 50 zł miesięcznie. Pozostająca po odliczeniu tych wydatków kwota 100 zł nie jest wystarczająca na zaspokojenie nawet na najniższym poziomie kosztów żywności, środków higieny osobistej, czy zużycia odzieży Mimo objęcia go pomocą finansową w formie zasiłku stałego i zasiłku celowego na dożywanie oraz dofinansowanie potrzeb mieszkaniowych przy pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego potrącanie kwot zasiłku nienależnie pobranego powoduje, że nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb życiowych nawet na najniższym poziomie. Organy obu instancji naruszyły prawo dokonując dowolnych ocen jego sytuacji w związku z czym wnosi o uznanie decyzji za niezgodne z prawem i odstąpienie od żądania zwrotu pozostałej części nienależnego zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroją sądów administracyjnych). Z treści art. 145 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a natomiast wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla skargę w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub tez inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając dana sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi., może zastosować przewidzianą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art. 135 ustawy p.p.s.a). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego co może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wprawdzie zarzut dowolności ustaleń organów jest zbyt daleko idący, niemniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto wszystkich rozważań niezbędnych dla stwierdzenia, że wyczerpująco wyjaśniono wszystkie okoliczności . W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej było ustalenie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu od Z. G. o zwrotu kwoty 11.315.36 zł, uznanej za świadczenie nienależnie pobrane decyzją z dnia 2 kwietnia 2009r. Zgodnie z treścią art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Kwestia nienależności pobranych świadczeń rozstrzygnięta została ostateczną decyzją. Zgodnie z treścią art. 98. w/w ustawy świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Trafnie zauważył organ, że zasadą przyjęta przez ustawodawcę jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, natomiast wyjątkiem ograniczonym do przypadków szczególnych jest możliwość odstąpienia od żądania takiego zwrotu. W przedmiotowej sprawie sąd orzekający podziela stanowisko zaprezentowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "organ może odstąpić" oznacza, że decyzja podejmowana jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego", a zatem organ nie ma obowiązku lecz ma prawo odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Uznanie administracyjne nie może mieć oczywiście zupełnie dowolnego charakteru, lecz powinno być uzasadnione sytuacją osobistą skarżącego w kontekście innych osób oczekujących wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej. Ustawodawca dopuszczając możliwość odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, nakłada na organ obowiązek uzasadnienia, w każdym indywidualnym przypadku, szczególnych okoliczności, które legły u podstaw wydawanej decyzji, bądź w przypadku odmowy, uzasadnienia dlaczego organ uznał, że szczególne okoliczności nie zachodzą (por. orzeczenia: wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1248/07 z dnia 30 października 2007r., wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 października 2008r, I OSK 1864/07). Przepis nie precyzuje co oznacza przypadek szczególny, tak więc organ powinien ocenić indywidualnie sytuację każdej osoby ubiegającej się o zastosowanie względem niej dobrodziejstwa wynikającego z ust. 4 art. 104 ustawy. Umknął uwadze organów fakt, że w aktach sprawy znajduje się obszerna dokumentacja zdrowotna, w tym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącego w stopniu znacznym na stałe. Z dokumentacji tej wynika, że niepełnosprawność skarżącego ma charakter postępujący. Skarżący nie posiada uprawnień emerytalnych i stale korzysta z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że rokowania co do stanu zdrowia skarżącego na przyszłość są niepomyślne. Organy obu instancji tymczasem w ogóle nie odniosły się do stanu zdrowia skarżącego, organ odwoławczy skwitował ją ogólnym stwierdzeniem. Natomiast zarówno sytuacja zdrowotna, jak i sytuacja rodzinna skarżącego wymagały bardziej wnikliwej analizy, aby wyeliminować zarzut dowolności wniosków wyprowadzonych przez organ. W szczególności przedwczesny wydaje się wniosek organu co do możliwości dochodzenia alimentów przez skarżącego od dzieci. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego skarżący nie utrzymuje bliskich kontaktów z dziećmi. A nadto należy zauważyć, iż one same, przynajmniej córka, znajdują się w ciężkiej sytuacji materialnej o której świadczy fakt pobierania przez córkę świadczeń z pomocy społecznej. Odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej należy także ocenić w kontekście zniweczenia skutków tej pomocy. Skarżący utrzymuje się ze środków otrzymywanych wyłącznie z pomocy społecznej. Zwrot nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 11.315,36 zł nawet w sytuacji rozłożenia raty przy niskim dochodzie wynoszącym 494,88 zł może, przy ponownej wnikliwej ocenie sytuacji skarżącego, zostać ocenione jako niweczyć skutki udzielonej pomocy. Pamiętać jednak należy, że sam fakt iż skarżący stale korzysta ze świadczeń pomocy społecznej nie wyklucza możliwości żądania zwrotu nienależnie pobranego jeśli nie zajdzie przesłanka z art. 104 ust 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie art. 104 ust. 4 ustawy organy powinny także rozważyć czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowić będzie dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuację materialną zobowiązanego, ale może na nią także wpływać sytuacja zdrowotna, pominięta przez organy. Należy zauważyć, iż w tej konkretnej sprawie organ powinien uwzględnić, iż wszystkie potrzeby życiowe skarżącego są zaspakajane z jego niskiego dochodu przyznawanego przez pomoc społeczną. Nie ulega wątpliwości, że tak skromne środki nie są wystarczające dla pokrycia kosztów utrzymania, nie tylko żywności, artykułów higienicznych, ale również leków i wydatków na ogólna pojęta opiekę zdrowotną co jednoznacznie wynika ze zgromadzonej dokumentacji medycznej. Brak odniesienia w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji do przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 104 ust. 4 ustawy pozwala stwierdzić, że postępowanie jest obarczone wadami skutkującymi naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także brak uzasadnienia umożliwiającego ocenę czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W szczególności wadami tymi dotknięta jest decyzja organu I instancji, brak w jej uzasadnieniu jakichkolwiek szczegółowych ustaleń co do sytuacji rodzinnej, majątkowej, zdrowotnej skarżącego. Decyzja organu II instancji w dużej części te braki eliminuje, ale – o czym była wyżej mowa- nie w pełni. Rozpoznając ponownie sprawę organy rozważą czy stopień niepełnosprawności skarżącego i związane z nim potrzeby, jego sytuacja rodzinna a także fakt, iż jedynym źródłem jego utrzymania są środki uzyskiwane z pomocy społecznej nie są przypadkiem szczególnym, który umożliwiałby zastosowanie wobec niego art. 104 ust. 4 ustawy. Dopiero po wyczerpującym wyjaśnieniu tych kwestii możliwe będzie podjęcie decyzji, spełniającej przesłanki uznania administracyjnego tak, aby strona postępowania, niezależnie od jego wyniku była przeświadczona o trafności rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku z mocy art. 152 p.p.s.a.