II SA/Łd 1035/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej - uchyla zaskarżoną decyzję. LS Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15, art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), § 4, § 9 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty wierzytelności Miasta Ł. lub jego jednostek organizacyjnych oraz wskazania organu do tego uprawnionego oraz przyjęcia "Programu pomocy de minimis udzielanej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wierzytelności Miasta Ł. lub jego jednostek organizacyjnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), odmówił M. R. umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 grudnia 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r., w wysokości 1 170 zł, wraz z ustawowymi odsetkami, naliczonymi na dzień 30 września 2008r. Wskazując na zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] znak: [...] na M. R. nałożono obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w postaci zaliczki alimentacyjnej, za okres od 1 grudnia 2006r. do 31 sierpnia 2007r. wraz z ustawowymi odsetkami. Następnie Prezydent Miasta Ł. podniósł, iż w konsekwencji złożonego, przez M. R., w dniu 12 maja 2008r. podania o umorzenie powyższej należności, został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi 1 722,35 zł (co daje w przeliczeniu kwotę 861,17 zł na osobę w rodzinie). Źródłem utrzymania rodziny, w skład której wchodzi jeszcze córka strony I. J., są świadczenia rodzinne i wynagrodzenie w wysokości 1 358,35 zł miesięcznie. Kończąc organ wskazał, iż M. R. nienależnie pobrała świadczenie w postaci zaliczki alimentacyjnej, bowiem nie poinformowała organu, wydającego decyzję o przyznaniu tegoż świadczenia o tym, że uzyskała dodatkowy dochód, czyli o zmianie swojej sytuacji materialnej, która miała wpływ na prawo do wskazanych świadczeń. Konkludując Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że ze względu na poczynione ustalenia, dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej strony, a także fakt, iż strona świadomie wprowadziła organ w błąd, nie jest zasadne umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. R., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie trzydziestodniowego terminu rozpatrzenia sprawy, niepowiadomienie o przyczynie zwłoki w wydaniu decyzji i niewskazanie nowego terminu rozpatrzenia sprawy, nadto brak podania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej poprzez przywołanie prawa lokalnego odnoszącego się do podmiotów gospodarczych i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, bezprawne naliczenie odsetek i dowolne ustalenie okresu ich naliczenia, a także manipulowanie pojęciem interesu społecznego i działanie na niekorzyść odwołującej się. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w zw. z art. 42 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, iż od dnia 1 października 2008r. obowiązuje ustawa z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określająca zasady pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów, jednocześnie na podstawie art. 42 ust. 2 tejże ustawy, sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach, stąd w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Przechodząc do meritum organ odwoławczy powtórzył ustalenia poczynione przez organ stopnia podstawowego, dodatkowo wyliczając miesięczne wydatki strony związane z utrzymaniem mieszkania. Kolegium wskazało, iż analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono, iż strona ma ukończony kurs kosmetyczny, sekretarski, pracownika reklamy i kurs HAACP, zatem posiada duże możliwości zatrudnienia. Organ odwoławczy wywiódł, iż sytuacja finansowa rodziny nie zagraża jej egzystencji, stąd brak jest podstaw do orzeczenia o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń tym bardziej, iż strona nie wywiązała się z obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do przedmiotowych świadczeń, w tym o dodatkowym dochodzie, skutkiem czego organ orzekł o przyznaniu stronie świadczenia pomimo, iż przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do zaliczki. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 35 ust. 3, ust. 5 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia, jednocześnie jednak do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika natomiast z akt sprawy o braku załatwienia sprawy w terminie trzydziestodniowym zdecydowało niedopełnienie przez stronę czynności polegającej na przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 17 czerwca 2008r. informujące o konieczności przeprowadzenia wywiadu, które pomimo podwójnego awizowania nie zostało przez stronę odebrane. Podobnie bez odpowiedzi strony pozostało pismo MOPS z dnia 6 sierpnia 2008r., w którym organ poinformował, iż z uwagi na brak kontaktu ze stroną w miejscu jej zamieszkania nie udało się przeprowadzić wywiadu, następnie w rozmowie telefonicznej strona poinformowała, że skontaktuje się z pracownikiem organu jednak nie uczyniła tego. Jak ustalono, dopiero w dniu 27 sierpnia 2008r. udało się przeprowadzić wywiad środowiskowy będący podstawą analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej strony, stąd nie znajduje uzasadnienia zarzut strony, iż organ z własnej winy nie zachował trzydziestodniowego terminu załatwienia sprawy a jednocześnie, iż nie informował strony o przyczynach przedłużającego się czasookresu załatwiani sprawy. Odnosząc się do zarzutu braku pełnej i prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, wyjaśnił, iż wskazana wcześniej uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] odnosi się do wszystkich wierzytelności Miasta Ł. lub jego jednostek organizacyjnych, stąd nie można zgodzić się ze stroną, iż dotyczy wyłącznie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Podniósł, iż analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i opartą na nim analizę sytuacji dochodowej i rodzinnej strony nie sposób zgodzić się z odwołująca, iż wadliwe ustalony został stan faktyczny i nie rozważony został interes społeczny i słuszny interes strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. R. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz pominięcie wyroków WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2008r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 568/08 oraz z dnia 29 października 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 366/08, przy wydawaniu decyzji przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż nie jest związane orzeczeniami wydanymi przez WSA w Łodzi we wskazanych wyżej sprawach, gdyż dotyczyły one zaliczki alimentacyjnej i zwrotu nienależnie pobranej zaliczki, zatem pozostają bez znaczenia w sprawie dotyczącej umorzenia nienależnie pobranej zaliczki. Postanowieniem wydanym w dniu 1 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na nieprawomocne orzeczenie tegoż Sądu wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 366/08, ze skargi M. R. na decyzję SKO z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej w okresie od dnia 1 grudnia 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r., którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Sąd podkreślił, iż kwestia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i związanego z tym umorzenia zależy od istnienia podstawy wskazującej na istnienie nienależnie pobranego świadczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zasadne było rozstrzygniecie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 366/08. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął z urzędu zawieszone postępowanie z uwagi na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2009r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 366/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd w zakresie swojej właściwości bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co wynika z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa możliwe jest jeśli zachodzą przesłanki, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybienia formalnoprawne, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], którą Prezydent Miasta Ł. odmówił M. R. umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 grudnia 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r. w wysokości 1 170 zł, wraz z ustawowymi odsetkami, naliczonymi na dzień 30 września 2008r. Obie wskazane decyzje zostały wydane na podstawie art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. W tym miejscu należy wskazać, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a stosownie do treści art. 47 tejże ustawy straciła moc dotychczas obowiązującą ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej z wyjątkiem art. 17 ust. 5, który utracił moc z dniem 1 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zatem zasadnie uznało, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy uchylonej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, bowiem w myśl art. 42 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie przewidzianym w dotychczasowych przepisach. Unormowanie zawarte w art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, które w myśl art. 42 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) znalazło zastosowanie w rozważanej sprawie, pozwala organowi właściwemu wierzyciela umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Oceniając decyzję wydaną w tym trybie Sąd zobligowany był do dokonania oceny całokształtu postępowania stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpoznanie skargi winno doprowadzić do wyeliminowania - w ramach danej sprawy - decyzji niezgodnych z prawem. Przy czym między decyzją wydaną w szeroko rozumianych granicach sprawy administracyjnej, a decyzją zaskarżoną musi istnieć związek przyczynowy, tego rodzaju, że treść decyzji wcześniejszej, nieobjętej skargą, musi stanowić warunek wydania decyzji zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 roku OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13) wskazał, iż chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii, zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej, w sytuacji, w której albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Takie relacje zachodzą miedzy decyzją o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej a kolejnymi decyzjami dotyczącymi świadczenia nią przyznanego, a zatem relacja tego rodzaju zachodzi też w rozpatrywanej sprawie, bowiem jak wynika z załączonych akt administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], którą organ pierwszej instancji zmienił własną decyzję z dnia [...]. o przyznaniu M. R. zaliczki alimentacyjnej na dziecko I. J., w części dotyczącej wysokości świadczenia, w ten sposób, że przyznał zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia 1 września 2006r. do dnia 30 listopada 2006r. w wysokości 300 zł miesięcznie, a na okres od dnia 1 grudnia 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r. w wysokości 170 zł miesięcznie. M. R., nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem organów administracji, wniosła skargę do tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2008r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 366/08 uchylił decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2009r. wydanym w sprawie I OSK 351/09, oddalił wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. skargę kasacyjną od w/w wyroku z dnia 29 października 2008r. W konsekwencji powyższego WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2008r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 568/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] nr [...], a także poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] nakazującą M. R. zwrot nienależnie pobranych świadczeń, w postaci zaliczki alimentacyjnej, za okres od dnia 1 grudnia 2006r. do dnia 31 sierpnia 2007r. w kwocie 1 170 zł , wraz z odsetkami. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrzymujący w mocy orzeczenie WSA w Łodzi w sprawie o sygn. alt II SA/Łd 366/08 spowodował, iż przestała istnieć zarówno podstawa orzekania o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w postaci zaliczki alimentacyjnej, jak i podstawa do orzekania przez Sąd w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu tychże nienależnie pobranych świadczeń Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy zaskarżoną decyzją a decyzją uchyloną wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. istnieje związek przyczynowy o charakterze bezpośrednim, bowiem wydanie decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, podobnie jak decyzji nakazującej zwrot takich świadczeń, winno poprzedzać wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję o przyznaniu świadczenia. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie ma znaczenia, czy stwierdzone uchybienie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania. W tym wypadku ustawodawca wskazuje, że ochrona obiektywnego porządku prawnego, czyli zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 K.p.a., jest wartością wyższą niż zasada trwałości decyzji administracyjnej odzwierciedlona w art. 16 § 1 K.p.a. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia istnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" p.p.s.a. Nie można jednak pojęcia naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między określona normą prawną, a sposobem jej zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1321/05 LEX nr 317405). Opisana wyżej sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem po dacie wydania aktu kontrolowanego usunięto z obrotu prawnego decyzję, w oparciu o którą wydano ten akt, zaś kwestia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i związanego z tym ewentualnego umorzenia należności z tego tytułu, zależy od istnienia podstawy wskazującej na istnienie nienależnie pobranego świadczenia Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające do końcowego załatwienia sprawy Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a. m.o.