II SA/Łd 104/12

Dnia 18 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Tuczek-Podczaska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. Z. kwotę 300 złotych (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uznania za nienależnie pobrany i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2001 r. Dz.U. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. uznał za nienależnie pobrany przez stronę zasiłek pielęgnacyjny za okres od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 30 września 2011 r. w wysokości po 153 zł miesięcznie oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za wskazany wyżej okres w łącznej kwocie obejmującej odsetki ustawowe 10.418,40 zł. W odwołaniu od tej decyzji J. Z. podniosła, że zasiłek pielęgnacyjny otrzymywała na podstawie wydanych przez organ I instancji decyzji przyznających sporne świadczenie bezterminowo, które nie zawierały pouczenia w zakresie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zdaniem strony decyzje organu I instancji z dnia [...] 2005 r. i [...] 2006 r. zawierały jedynie informację o konieczności powiadomienia o zmianach dotyczących orzeczenia o niepełnosprawności, a w tym zakresie żadne zmiany nie nastąpiły. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczywszy treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją z dnia [...] 2005 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] 2006 r. organ I instancji przyznał na wniosek J. Z. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2005 r. na czas nieokreślony. Od dnia 1 maja 2007 r. strona nabyła uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia, czego dowodem jest pismo Wojskowego Biura Emerytalnego. Wobec faktu, że strona jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, nie przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny. W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. zmienił własną decyzję z dnia [...] 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] 2006 r. i przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny na krótszy okres, to jest od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. Powyższa decyzja nie została zaskarżona przez stronę, wobec czego stała się ostateczna. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia, była konieczność wydania przez organ l instancji decyzji z dnia [...] r. Kolegium odnosząc się następnie do zarzutów odwołania stwierdziło, że są one niezasadne i wyjaśniło, że organ l instancji przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo, bo tak stanowi art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. w dniu 6 października 2003 r. zaliczył wnioskodawczynię do znacznego stopnia niepełnosprawności z zastrzeżeniem, że orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 6 marca 2003 r. i ma charakter trwały, a orzeczenie wydaje się na stałe. W tej sytuacji organ l instancji zgodnie z przepisami prawa przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony i nie mógł przyznać tego świadczenia w inny sposób. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wniosek z dnia 12 września 2005 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawczynię zawiera pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.). Według Kolegium strona nie ma racji twierdząc, że w jej przypadku nie zaszły zmiany mające wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, bo taką właśnie zmianą jest przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2007 r. i o takiej właśnie okoliczności strona była pouczona zarówno w decyzji z dnia [...] 2005 r. jak i w decyzji z dnia [...] 2006 r. Kończąc rozważania organ pouczył stronę o treści art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Z. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i uznanie, że nie jest zobowiązana do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego w ustalonej przez organy kwocie, powtarzając argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Dodała przy tym, iż organ I instancji zwrócił się do Wojskowego Biura Emerytalnego o udzielenie informacji w dniu 5 września 2011 r., a więc po upływie ponad czterech lat, licząc od momentu ukończenia przez nią 75 roku życia. Zatem, to organ ponosi winę za nadpłacenie zasiłku pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. stawiła się skarżąca wraz z pełnomocnikiem, będącym adwokatem, który poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2007 r. do 30 września 2011 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany wyżej okres wraz z ustawowymi odsetkami w łącznej wysokości 10.418,40 zł. Zdaniem organów obu instancji strona została należycie pouczona o okolicznościach skutkujących utratą prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, co zresztą potwierdziła własnoręcznym podpisem i pomimo takiego pouczenia nie powiadomiła organu o zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do rzeczonych świadczeń. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy stanowisko jest błędne i co trzeba podkreślić, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa"). Stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Zatem niespornym jest, że warunkiem stwierdzenia przez organ, iż dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W przekonaniu Sądu warunek ten będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Pamiętać bowiem trzeba, że świadczenie rodzinne, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, przyznawane jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Kierowane pouczenie, powinno być ponadto dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone oprócz wniosku, również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru. Warunku tego nie będzie natomiast spełniało pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień. Wspomniany warunek pouczenia J.Z. o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego nie został - w opinii Składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie - spełniony, a to z tego powodu, że znajdujące się w aktach sprawy pouczenie zamieszczone zostało na formularzu wniosku, w jego dolnej części już po podpisie strony i bardzo drobnym drukiem, a przy tym skonstruowane dość enigmatycznie poprzez wskazanie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, w zakresie którego następuje odesłanie do przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.). Nie odnosi się ono wobec tego indywidualnie do osoby skarżącej, a nadto jego brzmienie jest nieczytelne dla przeciętnego świadczeniobiorcy. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o pouczenia zawarte w decyzjach Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2005 r. oraz z dnia [...] 2006 r., które posługują się lakoniczną i ogólnikową formułką "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia ds. Obsługi Świadczeń Rodzinnych ul. A. 45, [...]Ł.". Przy czym organ nie wyjaśnia jakie to zmiany, w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącej, mogłyby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również otrzymania przez stronę jakiekolwiek innego pouczenia, chociażby w formie odrębnego pisma. W przekonaniu Sądu, nie można w tej sytuacji zgodzić się z organami administracji publicznej, że strona pomimo pouczenia o sytuacjach powodujących utratę prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w tym samym okresie pobierała konkurencyjne świadczenie z Wojskowego Biura Emerytalnego w postaci dodatku pielęgnacyjnego, wobec czego obecnie winna zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. Podkreślić w tym miejscu wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sądu Administracyjny wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii, prezentując stanowisko, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Warunkiem uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie nienależne jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, iż uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie posiadanego uprawnienia. Skutecznie, czyli w formie pisemnej poprzez wyraźne opisanie językiem dostosowanym do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela wszystkich zdarzeń, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia, ze wskazaniem sankcji grożących w przypadku niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji (vide: wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10 - Lex nr 957287, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11 - Lex nr 1069676 oraz wyrok WSA w Ł. z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 220/11 - LEX nr 957344). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną linię orzeczniczą. Odnosząc się w następnej kolejności do wniosku skargi o zmianę decyzji i uznanie, że skarżąca nie jest zobowiązana do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego w określonej wyżej kwocie, wyjaśnić trzeba, że Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do orzekania w zastępstwie organów administracji publicznej, uprawniony jest natomiast do kontroli legalności rozstrzygnięć tychże organów, co też miało miejsce właśnie w realiach rozpoznawanej sprawy. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu Sąd orzekł zgodnie z regulacją art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej o braku prawa do pobieranego świadczenia, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które umotywuje w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. B.C.