II SA/Łd 104/17

Dnia 01 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 roku sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania U. Z. i S. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Prezydentowi Miasta B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie dróg publicznych – gminnych wraz z przebudową włączenia w drogę gminną, budową odwodnienia, rozbudową oświetlenia ulicznego przy budynkach handlowych przy ul. A w B." Działki, na których planuje się inwestycję: - działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji w całości przechodzące pod pas drogowy stanowiące własność Prezydenta Miasta B.; działki nr ewid.: 340/41, 340/44, obręb [...], miasto B., - działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji w całości przechodzące pod pas drogowy; działka nr ewid.: 340/40, obręb [...], miasto B., - działki położone poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, niezbędne dla przebudowy drogi innej kategorii - (czasowe zajęcie); działka nr ewid. 528/21, obręb [...], miasto B., - działki położone w części w liniach rozgraniczających teren inwestycji, wymagające zatwierdzenia projektów podziału (budowa drogi); działki nr ewid. 340/12 (340/50*, 340/51), 340/43 (340/49*, 340/48, 340/47), 340/45 (340/53*, 340/52), 340/46 (340/55*, 340/56, 340/54), 643 (643/2*, 643/1), obręb [...], miasto B.. Przy czym przed nawiasem podano nr działki ulegającej podziałowi, w nawiasie z gwiazdką podano nr działki po podziale przeznaczonej pod inwestycję drogową, a w nawiasie bez gwiazdki podano nr działki po podziale znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi drogi, pozostające we władaniu dotychczasowych właścicieli. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 11 ust. 1 i 2a, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 – 4 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 2031 ze zm., dalej jako: "specustawa") oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.). Kwestionując powyższą decyzję U. Z. i S. M. złożyli odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego twierdząc, że decyzja odnosi się do drogi, która jest już zrealizowana na tym samym terenie. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją przywołaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w sprawie decyzją z dnia [...] uchylił wcześniejszą decyzję Starosty [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazując na uchybienia dotyczące projektu odwodnienia (projekt ten został podpisany przez osobę nie posiadającą uprawnień do sporządzania takich projektów oraz nie był podpisany przez osobę sprawdzającą) oraz przeznaczenia drogi pod względem przeciwpożarowym (sprzeczne informacje w opisie i brak uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych na projekcie zagospodarowania będącego częścią projektu budowlanego). W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, które inwestor usunął w dniu 6 czerwca 2016 roku. Następnie, strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze złożonym projektem budowlanym, po czym – w dniu [...] – Starosta wydał kwestionowaną w odwołaniu decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Po analizie akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, iż inwestor złożył uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych na projekcie zagospodarowania będącym załącznikiem do poprzedniej decyzji, a nie do decyzji z dnia [...]. Jednak nadal w opisie znajdowały się sprzeczne zapisy dotyczące drogi przeciwpożarowej, dlatego Wojewoda [...] pismem z dnia 30 września 2016 roku, wystąpił do inwestora o uzupełnienie braków w dokumentacji. Po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji, Wojewoda zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. W dniu 17 listopada 2016 roku S. M. zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł uwag. Wojewoda odnosząc się do ww. uzupełnienia dostrzegł wyjaśnienie inwestora, że projektowana droga nie jest zaliczona do dróg przeciwpożarowych i odniósł się do "niefortunnego" zapisu na str. 8 projektu. Uwzględniając powyższe oraz przedłożony projekt zagospodarowania terenu, będący częścią zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych Wojewoda uznał, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami przeciwpożarowymi. W postępowaniu odwoławczym organ bada zasadność wydania zaskarżonej decyzji, jak i zachowanie przez organ pierwszej instancji procedury przewidzianej w specustawie, która jest regulacją poprzedzającą budowę drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 460 zm., dalej jako: "u.d.p."). Przepis art. 1 ust. 1 specustawy wyraźnie stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu u.d.p. W tej sytuacji – zdaniem Wojewody – należy ocenić, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z drogą publiczną, aby móc realizować inwestycję drogową. W sprawie z decyzji, z projektu budowlanego, jak i ze złożonego wniosku wynika, że zadanie inwestycyjne polega na budowie drogi publicznej mieszczącej się w klasie D, tj. ulicy, z której będzie mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Sięgając do treści art. 11b ust. 1 specustawy organ napisał, że właściwy zarządca drogi składa wniosek po uzyskaniu opinii m.in. właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Województwa [...] (z dnia 2 grudnia 2013 roku) i pismo Prezydenta Miasta B.(z dnia 5 grudnia 2014 roku), pozytywnie opiniujące realizację ww. inwestycji drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy załączył analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. Delegatura w P. (z dnia [...]). Ponadto inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Z tych powodów Wojewoda ocenił, iż wniosek złożony przez zarządcę drogi spełnia wymogi art. 11d ust. 1 specustawy. Ponadto – jak podkreślił Wojewoda – postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Do stron będących właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ponadto pozostałe strony zostały poinformowane poprzez obwieszczenia, które ukazały się na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej Urzędu Miasta B. i w prasie lokalnej. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami oraz o ewentualności wnoszenia uwag bądź zastrzeżeń. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty [...] spełnia warunki określone w art. 11f ust. 1 specustawy, w którym są wymienione niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i zatwierdza podział nieruchomości. Ponadto na mocy tej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Miasta B. Autorzy odwołania zakwestionowali zasadność inwestycji. Wojewoda odnosząc się do tej kwestii napisał, że zgodnie z przepisami specustawy organy obu instancji pełnią w procesie budowy drogi funkcję podmiotu, który jest zobowiązany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli planowane przedsięwzięcie nie narusza prawa. Organy te nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno – wykonawczych. Reasumując Wojewoda napisał, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i kwestionowana decyzja nie naruszają prawa. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego U. Z. i S. M. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autorzy napisali, że planowana inwestycja obejmuje m.in. wydzielone z ich nieruchomości działki nr ewid. 340/49, 643/2 oraz 340/40. W tej sprawie były już wydawane decyzje Starosty [...] (pierwsza z dnia [...], a druga z dnia [...]), które to były uchylane w toku kontroli instancyjnej, a decyzje kasatoryjne nie odnosiły się do wszystkich zarzutów odwołań. Zaskarżona decyzja została wydana już w trzecim postępowaniu odwoławczym, po wielokrotnej modyfikacji projektu pierwotnego, przez co powstał nieczytelny, wewnętrznie sprzeczny twór dla zupełnie fikcyjnej i niedorzecznej inwestycji drogowej, w której liniach rozgraniczających znalazły się prostopadłe do jezdni odgałęzienia chodników dla pieszych i dojazdów do prywatnych pawilonów handlowych jako ciągi pieszo – jezdne. Taki projekt został zatwierdzony. Wskutek wniesionego odwołania organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji wskazując, że ta decyzja prawa nie narusza, albowiem zawiera wszystkie ustawą wymagane załączniki, natomiast organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też proponowanych we wniosku rozwiązań projektowych, bowiem to inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Autorzy skargi kontestowanej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art.1 u.d.p., - w związku z niespełnieniem art. 1, art. 4 ust. 2 i art. 43 ust. 1 u.d.p., poprzez to, że projektowana inwestycja nie może stanowić drogi publicznej, gdyż w poszczególnych jej częściach są to tylko ciągi piesze bez jezdni, a zatem niespełniona jest definicja drogi, a także - w zw. z niespełnieniem § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 124, dalej jako: "rozporządzenie MTiGM"), poprzez niezaprojektowanie na końcu projektowanej jezdni placu do zawracania, odpowiadającego wielkości jak dla drogi przeciwpożarowej, skoro na podstawie projektu droga ma pełnić taką funkcję. 2) art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy poprzez niezałączenie map podziałowych i zastąpienie ich kserokopiami tych map; 3) art. 11d ust. 1 pkt 3b specustawy poprzez nieokreślenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone (chodzi o budynek skarżących, którego część znalazła się w pasie projektowanej drogi); 4) art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy poprzez brak w aktach sprawy 4 jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego, 5) art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy poprzez niezweryfikowania opinii przedstawionych przez wnioskodawcę i uzyskanych do zupełnie innego opracowania projektowego, które w wersji pierwotnej miało zupełnie inny kształt przebiegu drogi; 6) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez pominięcie uzasadnionych interesów skarżących, którzy są właścicielami użytkowanego budynku, którego wystające elementy dachy wraz z orynnowaniem i odprowadzeniem wód deszczowych w projektowanym terenie znalazły się w pasie drogi. Niezachowanie prawem przewidzianej odległości linii rozgraniczającej drogę spowoduje ograniczenie prawidłowym użytkowaniu budynku, do czego należy prawidłowe jego utrzymanie, w tym zapewnienie prawidłowego funkcjonowania instalacji deszczowej która znalazła się w pasie projektowanej drogi; 7) art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest wewnętrznie sprzeczny, a ponadto rzekomo wykonanego przez R. I. (branża sanitarna), podczas gdy ten sam projekt był autorstwa T. W. (załączniki 1 i 1a skargi). R. I. został dopisany jako wykonawca w tabelach, kiedy skarżący zakwestionowali brak posiadania wymaganych uprawnień budowlanych przez T. W.; 8) art. 11f ust. 1 pkt 8e specustawy poprzez nieustalenie obowiązku budowy sieci kanalizacji deszczowej w sytuacji, kiedy projektowaną drogę okalają zewsząd budynki handlowe, z których wody deszczowe odprowadzane są na teren projektowanej drogi, a więc na projektowane ciągi piesze. Dla całej inwestycji zaprojektowano powierzchniowy spływ wód deszczowych z okolicznych budynków do jedynej kratki odwodnieniowej; 9) art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym niezapoznanie się z materiałem dowodowym – projektem budowlanym, stanowiącym podstawę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pominięcie wskazywanych w odwołaniach zarzutów, dotyczących niezgodności z prawem tego projektu budowlanego. W ocenie autorów skargi, naruszeniem prawa przez organy obu instancji jest wydanie zezwolenia na budowę inwestycji jest brak jakiegokolwiek rozważenia, czy przedłożony projekt jest wewnętrznie spójny i jednoznaczny, a także czy planowana droga publiczna została zaprojektowana w zgodności z przepisami u.d.p. oraz przepisów wykonawczych rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W szczególności skarżący podnoszą, że organy obu instancji nie wypowiedziały się, czy zatwierdzony projekt odpowiada inwestycji, co do której zezwolenie na budowę może zostać wydane na podstawie przepisów specustawy. Organy nie rozważyły, czy inwestycja spełnia wymagania drogi publicznej. Prawdziwy zakres inwestycji – zdaniem skarżących – to nie jak to szumnie określa wniosek i projekt. Ta inwestycja nie jest "budową dróg publicznych wraz z przebudową włączenia w drogę gminną, budową odwodnienia, rozbudową oświetlenia ulicznego przy budynkach handlowych (...)", ale jest to zaprojektowany 20 m długości odcinek jezdni, przy której projektuje się chodnik dla pieszych o zmiennej szerokości od 30 cm do szerokości ponad 5 m. Jest to odcinek ślepy drogi dwujezdniowej, na której aby zawrócić pojazd musiałby wycofać się tyłem, co w końcowym odcinku, tuż przy wylocie do drogi gminnej projektuje się wykorzystywać do zawracania wjazd projektowany w miejscu, w którym jest obecnie wewnętrzny wjazd do zapleczy budynków handlowych. Organy obu instancji nie zweryfikowały, jakich konkretnie dróg dotyczy inwestycja, bo w rzeczywistości jest to 20 m odcinek tworu, którego – zdaniem skarżących – drogą nazwać nie można. W celu przejęcia gruntu pomiędzy budynkami skarżących i pawilonami oraz wewnętrzne podwórko, studnię pomiędzy pawilonami, na tych dwóch odcinkach pierwotnie zaprojektowano również ślepe wjazdy drogowe, które po odwołaniach zostały zmienione na ciągi piesze. Na potrzeby decyzji wjazdy na zaplecza pawilonów i dojazd do frontu pawilonu przy ul. B zostały zamienione w chodnikami, tyle, że chodniki te nie są już chodnikami wzdłuż jezdni. Z opisu na str. 9 powinien zniknąć zapis o treści pkt 2, który dotyczy "jezdni i utwardzenia terenu na zapleczu sklepów" oraz "chodników o wzmocnionej konstrukcji na zapleczu sklepów (opaski) umożliwiające dojazd i rozładunek towaru". Z tego powodu – zdaniem skarżących istnieje nie tylko wewnętrzna sprzeczność w treści projektu budowlanego, ale i z treścią decyzji, która zezwala na niewskazaną ściśle ilość dróg publicznych podlegających zatwierdzeniu. Ponadto, projektowane na zapleczach sklepów, czyli ciąg pieszy, w projekcie nazwany chodnikiem, mający być dojazdem do zapleczy i rozładunku towaru. Ma to istotne znaczenie, albowiem ciągów pieszych budować na podstawie specustawy nie można, a wszelkie dojazdy do zapleczy sklepów w celu rozładunku towarów traktowane są jako drogi wewnętrzne, które nie mają charakteru drogi publicznej. Odnosząc się do sposobu zaprojektowania ciągów pieszych pomiędzy budynkami przy ul. C, a budynkami przy ul. B i A, skarżący napisali, że pierwotnie tam miała być ślepa droga, ale z powodu zakwestionowania jej w odwołaniach, na potrzeby tego postępowania zamieniono ją w ciąg pieszy z pozostawieniem jednak na rysunku projektu zapisów pierwotnych, jak punkty węzłów jezdni oraz krawędzi jezdni, zaprojektowanej w poprzednich wariantach. Nie projektuje się również dla nowego zagospodarowania odwodnienia tych "ciągów pieszych". W tej sytuacji, zatwierdzenie niejednoznacznego w opisie i rysunkach projektu nie daje odpowiedzi, który z wariantów zagospodarowania będzie realizowany. Takie zaniechanie stworzyło inwestorowi prawo, że pod pretekstem zaprojektowania 20 m odcinka ślepej drogi przejmuje tereny, na których projektowane są ciągi piesze mające stanowić dojazd do zapleczy oraz umożliwić rozładunek towaru. Projektuje się również ciągi piesze, mające zapewnić dojście do pawilonu przy ul. Bod strony północnej za pomocą 5 m szerokości pasa gruntu skarżących (działka nr ewid. 643/2), kiedy specustawy, ciąg pieszy został wykonany przed laty przez miasto i istnieje, również na północnych częściach działek nr ewid. 340/13 (ul. B) oraz 340/12 (ul. A). Działka właścicieli pawilonu przy ul. B pozostaje nienaruszona, na niej nie projektuje się pasa drogowego, a co za tym idzie ciągu pieszego do tego pawilonu. Eksponowany przez organ odwoławczy jego brak uprawnień co do treści wniosku inwestora doprowadził do zaakceptowania ciągu pieszego na gruncie skarżących, bagatelizując, że na podstawie specustawy nie można zezwolić na realizowanie takiego "celu publicznego" kosztem prywatnych gruntów, jak dojście do prywatnego pawilonu kosztem własności gruntów sąsiednich. Ponadto organy obu instancji nie weryfikowały podnoszonej przez skarżących wadliwości w określeniu linii rozgraniczającej drogi w odniesieniu do działki nr ewid. 340/40. Ta działka została oznaczona na projekcie jako "ciąg pieszy", który w tym miejscu musi mieć szerokość pięciokrotnie większą, aniżeli określają to przepisy. W ocenie inwestora, plac do zawracania będzie realizowany zaprojektowanym zaraz za wjazdem drogi istniejącej zajazdem, umiejscowionym w miejscu wjazdu do zapleczy pawilonów. Tymczasem, droga publiczna jest obiektem, z którego może korzystać każdy obywatel państwa, w każdym czasie, zgodnie z jej przeznaczeniem. Jej użytkowanie nie może stwarzać też żadnego ograniczenia w dojeździe do nieruchomości sąsiednich. Mimo to proponowany zajazd do zawracania, zamiast na końcu drogi został umiejscowiony na jej początku, zatem w celu zawrócenia pojazdu, należy cofać nim prawie do wylotu samej projektowanej "drogi". Takie rozwiązanie nie spełnia wymogu zaprojektowania placu do zawracania, który zgodnie z prawem powinien być zaprojektowany nie na początku, lecz na końcu projektowanej drogi. Ponadto droga publiczna, która stanowi rozwiązanie komunikacyjne zapewniające nieruchomościom dojazd powinna spełniać wymogi określone w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie MI"). W kontekście ww. przepisu nie znajduje uzasadnienia oświadczenie wnioskodawcy i uzgodnienie przeciwpożarowe projektu, że projektowana droga nie będzie miała funkcji przeciwpożarowej. Inwestor drogi publicznej nie może samowolnie decydować o ograniczeniu funkcji projektowanej drogi publicznej, skoro zapewniać ma ona dojazd do zabudowanych nieruchomości. Przyznanie inwestorowi prawa do rezygnacji z funkcji przeciwpożarowej drogi stanowi naruszenie prawa budowlanego, ale i również z samą celowością stosowania przepisów specustawy do inwestycji drogi publicznej, która nie posiada wymaganej prawem funkcji ruchu dla pojazdów przeciwpożarowych. Tyle tylko, że złożone oświadczenie, że droga publiczna takiej funkcji spełniać nie będzie, a powinna bo stanowi dojazd do nieruchomości zabudowanych zostało złożone tylko by wyzwolić inwestora od zabezpieczenia terenu na budowę placu do zawracania dla pojazdów przeciwpożarowych. A takiej możliwości nie będzie. Projektant w oświadczeniu o zgodności inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi i Polskimi Normami, potwierdził nieprawdę, bowiem: a) przepisy prawa nie pozwalają na zaprojektowanie drogi gminnej dojazdowej jednojezdniowej z chodnikiem dla pieszych o szerokości w terenie usług publicznych o nieokreślonej nigdzie w projekcie. Z rysunku projektu zagospodarowania wynika, że w miejscach o nieopisanej szerokości, jest to szerokość mniejsza niż 2 m. Kłamie więc projektant, a za nim organy twierdząc, że zaprojektowane chodniki mają szerokość 2,15 – 2,50 m. Przykładowo nie da się ustalić ile wynosić będzie chodnik dla pieszych projektowany np. przy północno-zachodnim narożniku budynku na działce nr ewid. 340/12. Naruszony został przepis § 44 ust. 2 rozporządzenia MTiGM. W projekcie znajduje się przekrój drogi, ale nijak doczytać się z niego poziomych jej wymiarów. Z innych rysunków projektu też nie doczytamy się szerokości chodników. A projektu technicznego, z którego można by te szerokości odczytać – w tym zakresie brak; b) projekt jest dwuznaczny, gdyż zatwierdza się w jednym projekcie dwa warianty inwestycji. Ten sam teren, od strony północnej działek nr ewid. 340/12 i 340/13 oraz drugi od strony południowej tych działek, wg jednego rysunku projektu zatwierdzonego tą samą decyzją ma być zagospodarowany raz ciągiem pieszym, a na rysunku następnym, chodnikiem z jezdnią. Drogowa część projektu nie zawiera części technicznej, która pozwalałaby stwierdzić, która wersja projektu będzie podlegała realizacji. Wszak, jeżeli na tym terenie mają być ciągi piesze, to nie służą one obsłudze projektowanego odcinka drogi, bo nie można projektować z drogą dla której ustawodawca przewidział budowę chodników, dodatkowo, niejako na doczepkę, prostopadle do jezdni ciągi piesze. Poza tym, z jakich to powodów w miejsce istniejącego dojazdu (drogi), przeznaczonego do obsługi zapleczy pawilonów handlowych projektuje się 5,5 m szerokości ciąg pieszy. Do zapleczy sklepów nie chodzi się pieszo. Skoro zmieniono sposób zagospodarowania z pierwotnie zamierzonej tam jezdni, to czemu w projekcie nie ma opracowania technicznego do tej zmiany, tylko pozostaje nadal opracowanie jezdni z chodnikiem, a na innym rysunku ciąg pieszy, bez części opisowej i technicznej części projektu do tej zmiany. Taka zmiana spowoduje sprzeczność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Teren przeznaczany w zatwierdzonym projekcie pod "ciągi piesze" ma przeznaczenie na budowę dróg dojazdowych. Wprawdzie inwestycja zatwierdzana jest na podstawie przepisów specustawy, dla której ustalenia prawa planistycznego nie są brane pod uwagę, jednak prawo nie dopuszcza sytuacji, kiedy dla danego terenu ustalono w planie zagospodarowania drogę dojazdową, a zezwolenie na budowę "ciągów pieszych" zamienia to przeznaczenie, unicestwiając budowę zaplanowanych dróg dojazdowych; c) projekt w części dotyczącej odwodnienia został sporządzony przez osobę nie posiadająca do tego wymaganych uprawnień. Z załączonej do projektu decyzji stwierdzającej posiadane uprawnienia projektanta T. W. wynika, że posiada on uprawnienia do projektowania projektów wodociągowych i kanalizacyjnych, ale tylko w budownictwie osób fizycznych. Sporządzony projekt nie ma takiego charakteru, zatem projektant nie był uprawniony do jego sporządzenia. Ponadto w projekcie znajdują się zaświadczenia o członkostwie w Izbie Inżynierów Budownictwa, ale nieaktualne na dzień zatwierdzenia projektów. Wprawdzie na projekcie widnieje data sporządzenia "marzec 2013 roku", lecz znajdują się w nim rysunki sporządzone w roku 2015, ale aktualnych zaświadczeń o członkostwie w roku 2015 nie ma. Oszustwem jest "dopisanie" na projekcie osoby projektującej – R. I., chociaż w projektowaniu drogi udziału nie brał; d) niewyjaśniona jest także okoliczność oszustwa projektowego, polegającego na zaprojektowaniu w tym samym projekcie raz jezdni z chodnikami, a na innych rysunkach ciągów pieszych, oba niezgodne z prawem, bo przecież na podstawie przepisów specustawy na budowę ciągów pieszych zezwolenia wydawać nie wolno, nawet jeżeli miałyby one funkcjonalne połączenie z projektowaną drogą. Pokazane w projekcie ciągi piesze znajdować się miałyby w podwórku-studni, które okalają z wszystkich stron pawilony handlowe; e) skoro projektant projektuje jezdnię kategorii ruchu KR1, to z jakich powodów projektuje ją z kostki brukowej, jak zwykły chodnik z naruszeniem norm przewidzianych w załączniku 5, poz. 5.3.1 rozporządzenia MTiGM. Wszak, zgodnie z opisem, ma być to również droga dla pojazdów uprzywilejowanych, o jezdni z kostki brukowej grubości 8 cm, na podsypce z piasku grubości 3 cm. Wprawdzie inwestor wyjaśnił, że projektowana droga nie ma charakteru drogi przeciwpożarowej, ale – zdaniem skarżących – jest to kłamstwem, gdyż projekt nadal przeznacza drogę również dla pojazdów przeciwpożarowych. Projekt stwierdza, że projektowana droga ma ułatwić tylko dojazd do zapleczy pawilonów, a z rysunków wynika, że służyć nigdy nie będzie, bo na jednych wrysowana jest jezdnia bez możliwości zawracania, a na drugich dojazd do zapleczy ma być zagospodarowany ciągiem pieszym, przy czym na jego wlocie projektuje się "plac do zawracania", blokując w ten sposób dojazd do zapleczy; f) dwuznaczne zagospodarowanie powoduje naruszenie przepisu § 15 ust. 1 rozporządzenia MTiGM poprzez zaprojektowanie pasa ruchu o szerokości 2,5 m i 1,5 m, przy czym przewidziana w prawie minimalna szerokość pasa ruchu na drodze klasy D na terenie zabudowy wynosi 3,50 – 3 m. Droga o szerokości pasa ruchu 2,5 m i nawierzchni z kostki brukowej grubości 8 cm nie będzie dostosowana do ruchu samochodów dostawczych i uprzywilejowanych; g) przepisy nie dopuszczają projektowania drogi publicznej w sposób, gdzie wody deszczowe z dachów budynków przylegających do tej drogi odprowadzane są na ciągi piesze, spływają powierzchniowo po ciągach pieszych, wprost pod nogami przechodniów. Także eksploatacja takich ciągów pieszych w okresie zimowym będzie niemożliwa; h) przepisy nie dopuszczają projektowania drogi pod zadaszeniami budynków, a także projektowania jezdni bezpośrednio przy ścianach tych budynków, podczas gdy w zatwierdzonym projekcie takie rysunki się znajdują; i) przepisy nie pozwalają na projektowanie inwestycji, która po zrealizowaniu nie będzie mogła pełnić funkcji zgodnych z przeznaczeniem. Zaprojektowana droga wg jednej wersji w tym samym projekcie składa się z dwóch odcinków ślepych, bez możliwości jakiegokolwiek zawrócenia. Nie wiadomo w jaki sposób przewidziany został wyjazd z drogi i zmiana kierunku jazdy na pas przeciwny. Tych rozwiązań projekt nie przewiduje w ogóle. Według następnych rysunków pozostawia się tylko fragment poprzedniej inwestycji tj. w zakresie jezdni o szerokości 5 m i długości 20 m. Nadal nie zaprojektowano miejsca do zawracania, zgodnego z § 125 rozporządzenia MTiGM. Projekt uzupełniono o niewiadomego pochodzenia rysunki (str. 13d projektu), w którym przedstawia się warianty placów do zawracania. Plac do zawracania zaprojektowano na środku 30 m długości drogi, natomiast dalsza część projektowanej drogi pozostaje bez możliwości zawracania. Ponadto plac do zawracania został zaprojektowany w miejscu, gdzie projektuję się dojazd do zapleczy na jednych rysunkach projektu oraz ciąg pieszy na innych rysunkach. Tymczasem, placem do zawracania nie można zablokować wjazdu do zapleczy pawilonów handlowych. Zarzutem skargi jest także brak legendy do rysunków projektu w zakresie zakreślonej na jezdni na czarno nieregularnej figury (str. 13a projektu). Z legendy nie wynika co to ma być za wytwór projektanta i czemu ma służyć. Nie wyjaśnia tego także decyzja. Potwierdza to fakt, że zarzutem jest nie tylko fakt niejednoznaczności projektowanej inwestycji, ale też to, że projektuje się coś, co jest zupełnie niemożliwe do identyfikacji. Ustawa, w trybie której wydana została przez organ zaskarżona decyzja, nie przewiduje zezwolenia na inwestycję drogi niepublicznej. Projektowane drogi mają zapewnić dojazd do zapleczy pawilonów handlowych oraz dojazd do wejścia sklepu z zegarkami, w którym właściciel nie wykonał projektowanego wejścia dla dostaw od strony zaplecza. Ale znajdują się też rysunki w projekcie, gdzie na tym samym terenie projektuje się ciągi piesze o ponad 6,5 m szerokości. Jak wskazali skarżący, podobnie, jak to miało miejsce 7 lat temu, ten sam inwestor robi kolejne podejście do inwestycji, w trybie przepisów specustawy zarezerwowanej dla dróg publicznych, by przejąć w sposób bezprawny obchodząc prawo, prywatny grunt skarżących, na którym nigdy nie zrealizuje inwestycji w trybie obowiązującego prawa. Plan realizacyjny budowy tych pawilonów nigdy nie przewidywał do ich obsługi budowy takich dróg publicznych. Projektowane były ciągi komunikacji pieszej do budynków 4a-4d, oraz dojazd do zapleczy, ale nie w formie drogi publicznej. Taki dojazd do zapleczy pawilonów był zaprojektowany zgodnie z planem realizacyjnym ich budowy i został też wybudowany i istnieje po dziś dzień. Nie bez znaczenia jest, okoliczność, że teren inwestycji był w posiadaniu miasta od 1976 do 2001 roku, pawilony istniały już od 10 przeszło lat i nikomu nie przeszkadzał brak publicznej drogi dojazdowej. Dopiero, jak teren został zwrócony skarżącym, właściciele pawilonów rozpoczęli batalię o drogę najpierw w Sądzie, który ustanowił dla nich służebność w zakresie w jakim chcieli, a następnie zrezygnowali z ustanowionej przez Sąd drogi koniecznej żądając od Miasta budowy drogi publicznej, na której realizację miejsca nie ma. Kwestionowaną decyzją organ zatwierdził budowę drogi, która publiczna nigdy nie będzie, bo nie spełni warunków do wybudowania i użytkowania jej jako publicznej. Drogą publiczną nie będzie droga stanowiąca dojazd do zapleczy 4 prywatnych pawilonów handlowych, raz projektowana jako jezdnia, a raz jako ciągi piesze dodatkowo z wjazdem do zapleczy zablokowanym projektowanym w miejscu obecnego wjazdu do zapleczy na wjeździe "placu do zawracania". W realizacji tej inwestycji nie ma interesu publicznego. Właściciele pawilonów mają dogodne, ustanowione przez Sąd wedle ich wniosków dojścia i dojazdy. Nieporozumieniem jest więc uporczywe dążenie gminy, by w tak naruszający prawo sposób i takimi metodami dążyć do obejścia prawa i przejęcia własności gruntu, który ani Miastu, ani jego funkcjonowaniu potrzebny nie jest. Gdyby tak było, Miasto i właściciele pawilonów mieli 30 lat na wybudowanie drogi publicznej, bo teren ten należał do miasta po wywłaszczeniu. Jak następnie podkreślili skarżący, projektant sam dokonał oceny, że "powiązanie z drogami publicznymi nie zmienia się, bo projektowane drogi są drogami bez przejazdu", co potwierdza fakt, że projektowana droga nie ma charakteru publicznego. Ponadto na str. 8 projektu napisano, że celem opracowania jest ułatwienie dojazdu do zaplecza sklepów także dla pojazdów przeciwpożarowych, ale projektowana droga nie posiada parametrów, które umożliwiałyby poruszanie się nią przez tego rodzaju pojazdy. Na str. 9 projektu nadal pojawia się nieznane ustawie o drogach publicznych pojęcie ciągu komunikacyjnego o szerokości 3 m. Z opisu w projekcie wynika, że projektuje się drogę publiczną w krawężnikach z wjazdem od ulicy osiedlowej oraz utwardzenie terenu przed pawilonami 4A-4D oraz na zapleczu sklepów z ciągami komunikacyjnymi. Dla skarżących niemożliwe jest zaprojektowanie na podstawie specustawy utwardzenia. Organy tej kwestii nie wyjaśniły. Tymczasem, ten opis pokazuje, że inwestycja powiązana jest nie z drogą publiczną, ale z drogą osiedlową, zaliczoną bez spełnienia wymagań do dróg gminnych w drodze uchwały podjętej fikcyjnie, na potrzeby tego postępowania. Resztę inwestycji projektant określa jako "utwardzenie przed pawilonami i na zapleczu sklepów", nie z drogami publicznymi, ale z bliżej nieokreślonymi "ciągami komunikacyjnymi", które ustawie o drogach publicznych nie podlegają. Zdaniem skarżących, niedopuszczalne jest zajęcie pod projektowaną drogę gruntu, zabudowanego budynkiem na działce nr ewid. 340/13, który ścianą południową wchodzi w działkę nr ewid. 340/13, a zatem niedopuszczalne jest przejęcie części tej działki pod budynkiem na rzecz zarządcy projektowanej drogi. Teren zabudowany budynkiem jest fikcyjnie przejmowany pod budowę drogi. Ponadto, inwestycja ma przebiegać po obrysach ścian budynków, bez zachowania przewidzianych prawem odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni, którą zaprojektowano w niedopuszczalnie bliskiej odległości od budynków, a pas drogowy przebiega pod okapami budynków. Okapy budynków i zawieszone na nich oraz na ścianach budynków orynnowanie stanowi nieodłączny od obiektu element. Kontestowaną decyzją zatwierdzony zostaje podział nieruchomości po obrysach ścian budynków, a wydzielone w ten sposób działki staną się własnością zarządcy drogi. To zarządca drogi jako właściciel gruntu, będzie współwłaścicielem budynków, które będą zlokalizowane częściowo na terenie drogi. To zarządca drogi będzie decydował o znajdujących się nad terenem drogi elementach budynku, którego użytkowanie, obsługa i utrzymanie zostanie ograniczone i całkowicie uzależnione od niego. Zatwierdzenie podziału w takim kształcie pozbawia charakteru budowlanego działkę nr ewid. 643 stanowiącą własność skarżących, na której posadowiony jest budynek o numerze 2A. Zgodnie z art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Korzystanie z budynku, to także wypełnianie obowiązków określonych prawem przez jego właścicieli. W wyniku podziału budynek zostaje pozbawiony możliwości odpływu wód deszczowych przewidzianych w projekcie, a właściciele zostają pozbawieni własności części budynku, które spełniają istotne dla jego funkcjonowania zadania (okapy, rynny). Powstanie więc niedopuszczalny stan prawny, kiedy zarządca projektowanej drogi stanie się właścicielem części budynku skarżących. Ponadto przebieg projektowanej drogi narusza art. 43 ust. 1 u.d.p., który określa odległości obiektów budowlanych stosowanych przy drogach publicznych. Projektowana droga przebiega w terenie zabudowanym i nie ma żadnej możliwości zaprojektowania jakiejkolwiek drogi publicznej pomiędzy budynkami handlowymi. Naruszeniem prawa jest przejęcie pod inwestycję w całości działki nr ewid. 340/40, która została oznaczona jako chodnik dla pieszych, który jest placem o szerokości 6,5 m (projektowana w tym miejscu jezdnia ma szerokość 5 m). Wnioskodawca wyjaśnił, że takie są potrzeby dla użytkowania projektowanej drogi, ale z czego one wynikają pominął. Tymczasem chodnik ten po kilku metrach zmienia swoją szerokość do 1,5 m (np. południowa strona działki ewid. 340/12). Również naruszeniem prawa jest przyjęcie powiązania kanalizacji deszczowej projektowanej drogi do kanału, który jak stwierdza projektant na str. 20 tomu II projektu "na parkingu przy pawilonach handlowych ul. D zlokalizowana jest kanalizacja kd 200 zakończona studnią połączeniową) i stanowiąca odbiornik wody deszczowej", a dalej znajduje się zapis, że "w pasie projektowanej ulicy zlokalizowane jest następujące uzbrojenie - kanał deszczowy kd 200 (przy pawilonach handlowych Lipowa 6c)". Z warunków technicznych, wydanych przez gestora sieci wynika, że przyłącze należy wykonać do kanału deszczowego Ф200 przy ul. Lipowej" (str. 4). Tam też określono warunki dla studni rewizyjnych. Przyjęto więc za istniejącą i możliwą do podłączenia studnię D1, znajdującą się w północno – wschodnim narożniku budynku przy ul. D. Tymczasem – jak dostrzegli skarżący – od roku 1997 toczy się postępowanie administracyjne z wniosku tego samego inwestora o wydanie pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej. Ostatnim dokumentem tej sprawy jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 28 maja 2003 roku, sygn. II SA/Łd 21/99, którym została uchylona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...]. Następcą prawnym Urzędu Rejonowego w B. jest Starosta [...], który wiedząc o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej, wszczął nowe postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia i zatwierdzenia projektu rozbudowy kanalizacji deszczowej, częściowo zrealizowanej w roku 1998 bez pozwolenia. Postępowanie to zostało przeprowadzone bez udziału właścicieli sąsiedniej nieruchomości, albowiem organ uznał tym razem, że skarżący stroną w tym postępowaniu nie są. Z wniosku skarżącego prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego postępowanie, w toku którego skarżący dowiedział się o wydaniu pozwolenia na budowę parkingu, a zapoznając się z dokumentacją techniczną dowiedział się, że obejmuje ona wybudowanie kanału rewizyjnego tuż przy trwałym ogrodzeniu jego nieruchomości. W dniu 17 kwietnia 2015 roku skarżący złożył do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania. Zatwierdzając więc w decyzji o zezwoleniu na budowę drogi projekt rozwiązań kanalizacji deszczowej, naruszeniem prawa jest zatwierdzenie przyłączenia projektowanej kanalizacji deszczowej do urządzenia wprawdzie istniejącego, ale póki co wybudowanego nielegalnie, bo przecież dalsza kanalizacja poza włączeniową też została wybudowana bez zezwolenia. Te wszystkie okoliczności powinny być znane z urzędu organowi pierwszej instancji powiatowemu wydającemu decyzję i zatwierdzającą projekt na budowę kanalizacji zaprojektowanej do tej, wykonanej samowolnie, a część na podstawie decyzji w postępowaniu ukrywanym przez skarżącego celowo, bo jakie znaczenie dla projektowanego parkingu miała by mieć studnia D1 zaprojektowana z parkingiem "na doczepkę". W ocenie autora skargi, naruszeniem prawa jest także uznanie za załączniki decyzji kolorowych kserokopii z opracowań geodezyjnych, opisanych jako załącznik nr 3 decyzji. Są to załączniki niezwykle istotne, albowiem stanową rozstrzygnięcie o skutkach prawnych, będą stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej, więc muszą być oryginalne. Naruszeniem prawa jest także załącznik nr 2 do decyzji, który ma określać linie rozgraniczające teren inwestycji. Jest to załącznik bardzo ważny, albowiem będzie on stanowił podstawę dokonania prawnego wydzielenia terenu projektowanej drogi. Tymczasem ten rysunek nie jest czytelny i jednoznaczny, jak rozgraniczony został teren inwestycji wzdłuż południowej granicy działki nr ewid. 340/13. Ze znajdującej się w projekcie mapy do celów projektowych wynika, że budynek na działce nr ewid. 340/13 wkracza w wydzieloną pod drogę działkę nr ewid. 340/49, zatem niewyjaśniona została jednoznacznie linia rozgraniczająca inwestycję w tym zakresie, czy przebiega ona po ścianie budynku i część działki nr ewid. 340/49 pod budynkiem w inwestycję nie wchodzi, czy też część działki nr ewid. 340/49 pod budynkiem też stanowi teren planowanej inwestycji i ciąg pieszy na terenie pod budynkiem będzie budowany. Z opracowań geodezyjnych nie wynika, aby dokonano wydzielenia z działki nr ewid. 340/43 terenu zajętego budynkiem na działce nr ewid. 340/13, pozostaje więc niejednoznaczność dokumentacji, stanowiącej integralną część decyzji. W ocenie autorów skargi, nie została przez organ powiatowy wyjaśniona kwestia zastosowania przepisów specustawy, która jako prawo szczególne stosowana jest w ściśle określonych sytuacjach, nie do inwestycji drogi o 20 m długości, bez przejazdu i możliwości zawrócenia. Ponadto Wojewoda dokonując uzgodnienia inwestycji, w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 roku zakomunikował Prezydentowi B., że przeprowadzenie inwestycji w trybie przepisów specustawy prowadzi do zastąpienia części ustaleń planu miejscowego, decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o upraszczające zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Reasumując skarżący napisali, że organy obu instancji rozpoznały kolejny wniosek tego samego wnioskodawcy dla tej samej inwestycji na podstawie kserokopii opracowań geodezyjnych, stanowiących załączniki decyzji. Organy wydały w sprawie rozstrzygnięcie, wiedząc że dla tego rodzaju inwestycji prowadzone było już postępowanie, które zostało zakończone prawomocnie umorzeniem postępowania, bo przepisy specustawy zastosowania mieć dla takiej inwestycji nie mogą. Po raz trzeci organ powiatowy orzeka w sprawie, stosując dodatkowo przepisy specustawy, zezwalając na inwestycję, mającą być w części realizowaną na gruntach nie przewidzianych do przejęcia na rzecz zarządcy przyszłej drogi (grunty pod budynkami). Organ zezwala się na inwestycję, która aby funkcjonowała, musi zostać połączona z urządzeniami wybudowanymi samowolnie (kanalizacja deszczowa), na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne oraz na terenie, w którym istnieją urządzenia wybudowane samowolnie, w stosunku do których organ nadzoru budowlanego prowadzi szereg postępowań. Organ powiatowy nie zważając na powyższe, zezwala na realizację inwestycji drogowej, zaprojektowanej w sprzeczności z obowiązującym prawem, bo chociaż planistycznie da się zaprojektować wszystko, to jednak inwestycja projektowana w trybie specustawy musi spełniać wszystkie wymagania drogi publicznej. Inwestycja projektowana takich warunków nie spełnia. Skarżący wskazali również na fałszywość złożenia przez projektanta (którego projektu nikt pomimo istnienia obowiązku nie sprawdził) oświadczenia o zgodności projektu z przepisami. Nie ma także zgodności celu realizowanej inwestycji wskazanym w projekcie z tym, co zostało zaprojektowane. Jeżeli projektuje się drogę dla obsługi zapleczy pawilonów, a następnie w miejscu gdzie jest wjazd do tego zaplecza projektuje się "plac do zawracania", pozostawiając bez wjazdu zaplecza pawilonów, lub projektuje się jako dojazd do zapleczy pawilonów ciąg pieszy, a organy takie rozwiązania akceptują, to – zdaniem skarżących – jednoznacznym jest, że organy działają w porozumieniu z inwestorem, by w drodze obejścia prawa przejąć własność nieruchomości, poprzez fikcyjne zajęcie pod fikcyjnie projektowaną inwestycję. Świadczy to o podjęciu procedury administracyjnej w celu kolejnej próby przejęcia terenu skarżących dla zezwolonej inwestycji, która jest niemożliwa w tym miejscu dla zrealizowania (brak wystarczającego terenu), a służyć ma tylko dla przejęcia gruntów skarżącego z obejściem prawa. To na organach spoczywał ciężar rozstrzygnięcia, czy taka inwestycja drogowa może podlegać działaniu przepisów specustawy. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły swoje postępowania jedynie do sprawdzenia, czy wnioskodawca przedłożył komplet dokumentów wskazanych w art. 11d ust. 1 specustawy. Żaden z organów nie dokonał oceny, czy inwestycja jest drogą publiczną, czy wymaga zajęcia dla jej realizacji tak rozległych terenów prywatnych. Specustawa to przepisy umożliwiające realizację celów drogowych i tylko publicznych. Nie można na podstawie tych przepisów czynić okazji do przejmowania gruntów prywatnych pod 6,5 m szerokości ciągi piesze. Ustawa zakreśla, dla drogi publicznej gminnej chodnik o szerokości 1,5 m, a specustawa nie pozwala na realizację ciągów pieszych bez jezdni pomiędzy prywatnymi działkami. Ciągi piesze bez jezdni, to nie droga, a tym bardziej publiczna. W końcu te ciągi w projekcie inwestor nazywa utwardzeniem, co czyni działanie organu obu instancji bezprawnym. Jest nieprawdą eksponowany przez organy obu instancji brak uprawnienia do ingerowania w przebieg inwestycji drogowej. Ale nie ma też prawa do wydawania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej o charakterze publicznym w tak przedstawionych jak w tej sprawie warunkach. Rolą organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym przez rozporządzenie MTiGM. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na związany charakter, bowiem – jak stanowi art. 11e specustawy - nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organy mają prawo do oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągniecie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). Prawo własności, choć nie jest prawem bezwzględnym, podlega w myśl Konstytucji RP ochronie prawnej. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Zatem organy obu instancji wstrzymując się od oceny, czy przedłożony projekt odpowiada prawu oraz czy zawarta w nim inwestycja jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów specustawy, jest naruszeniem prawa. Ponadto Wojewoda nie odniósł się do okoliczności podniesionych w odwołaniu, a mających istotne znaczenie w sprawie, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ orzekł z zastosowaniem przepisów specustawy o zezwoleniu na ciągi piesze nie stanowiące elementu drogowego, bo nie ma przy nich jezdni, w części stanowiące dojście do sklepu, a w części stanowiące dojazd do zapleczy i rozładunku towarów. Zdaniem skarżących nie jest to droga. Do tego projektant twierdzi w projekcie, że celem opracowania jest ułatwienie dojazdu do zaplecza sklepów także dla pojazdów przeciwpożarowych. Co prawda w toku postępowania odwoławczego jest oświadczenie Prezydenta Miasta, że projektowana droga nie będzie służyła do ruchu pojazdów przeciwpożarowych, ale nie stanowi ona żadnej podstawy dowodowej, którą jest projekt drogi, z którego zapisu nie usunięto. W piśmie z dnia 10 stycznia 2017 roku skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 9 marca 2017 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Wywody Sądu winna rozpocząć uwaga, iż w sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Prezydentowi Miasta B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie dróg publicznych – gminnych wraz z przebudową włączenia w drogę gminną, budową odwodnienia, rozbudową oświetlenia ulicznego przy budynkach handlowych przy ul. A w B.". Odwołanie od decyzji pierwszej instancji, a następnie skargę do sądu administracyjnego wywiedli współwłaściciele nieruchomości częściowo objętej planowaną inwestycją – U. Z. i S M.. Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji i zakresu dróg publicznych, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Powołana specustawa stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia i rozbudowy dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwanie ich budowy lub rozbudowy. Ustawa ta ma z jednej strony pogodzić społeczne oczekiwania budowy drogi z konstytucyjnie przyznaną ochroną własności. Szczególność powyższej specustawy polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur, rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącej podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Zawarte w art. 1 ust. 1 specustawy odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie. Podkreślenia wymaga zatem, że pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 u.d.p., który wskazuje, jest to droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi te na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). W konsekwencji, skoro do tak zdefiniowanego pojęcia "drogi publicznej" odsyła art. 1 ust. 1 specustawy, określając zakres przedmiotowy jej zastosowania, to oczywistym jest, iż ustawa ta, przewidująca uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, znajduje zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jedynie zatem inwestycje dotyczące dróg zaliczonych w przewidzianym prawem trybie do dróg publicznych mogą być realizowane na podstawie uproszczonych procedur. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg już posiadających status drogi publicznej, to w odpowiedni sposób ukształtowałby przepisy specustawy. Stało się jednak inaczej i to właśnie ustawodawca jednoznacznie powiązał zakres przedmiotowy ustawy z pojęciem drogi publicznej nie w znaczeniu potocznym lecz prawnym, zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 1 ust. 1 specustawy wykraczająca poza jej wyraźne, jednoznaczne, literalne brzmienie i wyraźnie objawioną wolę ustawodawcy. Reguły wykładni, w tym zasada domniemania racjonalności ustawodawcy, na odmienną interpretację bowiem nie zezwalają. Wyprowadzony z literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 specustawy wniosek, iż na jej podstawie nie mogą być realizowane inwestycje w zakresie dróg wewnętrznych (nie zaliczonych do żadnej spośród kategorii dróg publicznych) jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2009 roku, sygn. akt II OSK 1795/08, z dnia 27 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 881/09 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych podkreśla się, iż przeciwko szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 specustawy przemawia także charakter i funkcja tej ustawy. Przewidziane w specustawie rozwiązania mają bowiem charakter epizodyczny i szczególny. Ponadto, specustawa przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracyjnych przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej) drogi publicznej. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że planowana inwestycja na podstawie § 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulic na terenie miasta B. (Dz. Urzęd. Woj. [...] Z 2013 roku, poz. [...]), została zaliczona do tej kategorii dróg gminnych o znaczeniu lokalnym i zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych jest zatem drogą publiczną. W obliczu powyższych uwag wszelkie argumenty skarżących przedstawione w toku postępowania administracyjnego w treści odwołania, jak i później w treści skargi, a związane z kontestowaniem zastosowania do realizacji inwestycji przepisów specustawy, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem planowana droga została formalnie zaliczona, w drodze odpowiedniego aktu prawnego, do kategorii dróg publicznych. Jednocześnie dostrzec wypada, iż kognicja Sądu orzekającego w sprawie nie obejmuje kwestii badania zasadności czy słuszności zaliczenia planowanej inwestycji do kategorii dróg publicznych. Uchwała w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulic na terenie miasta B. może być wzruszona w odpowiednim trybie, ale z całą pewnością nie w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała art. 1 ust. 1 specustawy z tego powodu, że zastosowano przewidziany w niej tryb postępowania w odniesieniu do inwestycji dotyczącej drogi nie stanowiącej drogi publicznej. Planowana droga ma status drogi publicznej, a tym samym jej budowa może być prowadzona na podstawie specustawy, zatem orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły uproszczoną, przewidzianą w specustawie procedurę, ograniczając tym samym uprawnienia podmiotów indywidualnych. Przystępując do oceny kolejnych zarzutów skargi podkreślić wypada, iż decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta, wydają na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1 specustawy). Jak wynika z art. 11b ust. 1 specustawy, właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (art. 11c specustawy). Elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera art. 11d ust. 1 specustawy. Starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy – wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Elementy wspomnianego zawiadomienia określa art. 11d ust. 6 specustawy. Co istotne podkreślić należy, iż nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e specustawy). Elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa art. 11f ust. 1 specustawy. Starosta – na mocy art. 11f ust. 3 specustawy – w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Innymi słowy, inwestor występując z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zobowiązany złożyć przede wszystkim projekt budowlany, który jest sporządzany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz ze wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami. W sprawie inwestor złożył projekt budowlany, który jak się później okazało wymagał poprawek stosownie do zakresie określonego przez organy. Wszystkie uchybienia w projekcie budowlanym zostały w stosownym trybie i terminie przez inwestora uzupełnione, co obligowało organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym miejscu odnosząc się do zasadniczej części zarzutów skargi, które zmierzały do zakwestionowania rozwiązań technicznym w projekcie budowlanym wyjaśnić wypada, iż ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą kwestionować rozwiązań technicznych przyjętych przez inwestora, ani narzucać inwestorowi innych rozwiązań, jeżeli te projektowane są zgodne z prawem. Nadto, odpowiedzialność za prawidłowość zastosowanych elementów projektu architektoniczno – budowlanego spoczywa na projektancie. Badany projekt zawiera elementy i informacje wymagane przez prawo dla prawidłowej oceny danego typu inwestycji. Szczególnie wyraźnie należy podkreślić, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w projekt budowlany narzucając inwestorowi rozwiązania techniczne, z tego powodu zarzuty skargi odnoszące się do tych kwestii, jako nieuzasadnione nie zasługują na uwzględnienie. Uzupełniając powyższe i także odnosząc się do zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na ugruntowany w judykaturze pogląd, który reprezentuje także skład orzekający w sprawie niniejszej, że sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości nie może blokować planów inwestycyjnych podmiotu, która legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie – jak wskazano wcześniej – gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, organ administracji nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W skardze poza omówionymi zarzutami, jej autorzy nie wskazali konkretnie jakie prawo czy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości zostały naruszone. Niemniej jednak, Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.) rozważał przy podjęciu rozstrzygnięcia wszelkie możliwe sytuacje, w których mógłby być zagrożony interes lub prawo skarżących, co jednak nie pozwoliło na potwierdzenie zarzutów skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. np. orzeczenia dotyczące pozwolenia na budowę – wyrok NSA z 1 lutego 2001 roku, IV SA 2085/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 roku, VII SA/Wa 1476/09 i inne). Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów techniczno – budowlanych, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podsumowując powtórzyć wypada, iż wobec stwierdzenia, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza żadnego z przepisów prawa oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nie miał podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Końcowo podkreślić należy, iż mimo że skarżący nie podnieśli argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości. ms