II SA/Łd 1047/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Zakładu Karnego [...] w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa - Zakładu Karnego [...] w Ł. kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 87 i art. 88 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. orzekł o aktualizacji z dniem 1 stycznia 2007r. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w Ł. przy ul. A, obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 4,5291 ha, uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...], sprawowanego przez Zakład Karny [...] w Ł. i ustaleniu nowej opłaty rocznej według dotychczasowej stawki 1 % w kwocie 69.689,00 zł. Wskazał, iż opłata roczna z tytułu trwałego zarządu winna być uiszczana w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok bez dodatkowego wezwania do zapłaty, a zwłoka w jej uiszczaniu spowoduje naliczenie ustawowych odsetek. Zaznaczył także, iż wysokość opłaty rocznej może być aktualizowana na skutek zmiany wartości nieruchomości w okresach nie krótszych niż jeden rok. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zamianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się według dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. Przy aktualizacji opłaty, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną, zalicza się wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną po dniu dokonania ostatniej aktualizacji, na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Nieruchomość ta pozostaje w trwałym zarządzie Zakładu Karnego [...] w Ł. na podstawie decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], znak: [...]. W wycenie z marca 1996r. biegły określił wartość nieruchomości na kwotę 5.409.542 zł. Na tej podstawie we wskazanej decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...], znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. ustalił opłatę roczną według stawki 0,3 % na kwotę 16.542,24 zł. Następnie ten sam organ na podstawie art. 222 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 2 pkt 1 obowiązującej do dnia 1 stycznia 1998r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, decyzjami z dnia [...], znak: [...] i znak: [...] zmienił stawkę procentową opłaty rocznej z 0,3 % na 0,1 %. Łączna kwota opłaty rocznej według stawki 0,1 % wynosiła 5.514,09 zł. Z uwagi na oddanie przez stronę w najem części nieruchomości, decyzjami z dnia [...], znak: [...] i z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta Ł. dokonał zmiany stawki procentowej i ustalił opłatę roczną według stawki 1 % w łącznej kwocie 55.140,90 zł. Jako podstawa ustalenia wysokości opłaty rocznej przyjęta została cena nieruchomości określona przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. w wymienionych decyzjach z [...]. W celu określenia aktualnej wartości nieruchomości wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, odpowiadający przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość rynkowa nieruchomości oszacowana została jako suma wartości rynkowych dwóch obszarów funkcjonalnych: obszaru zabudowanego obiektami podlegającymi wycenie, przy zastosowaniu podejścia dochodowego i metody inwestycyjnej oraz obszaru zabudowanego obiektami nie podlegającymi wycenie (w procedurze wyceny obszar niezabudowany) przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie Zakładu Karnego [...] wynosi obecnie 7.385.000 zł. Przy czym w myśl przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wycenie nie uwzględniono wartości budynków wybudowanych na nieruchomości przez Zakład Karny po ustanowieniu prawa trwałego zarządu. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 4 oraz art. 88 ust. 2, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną, zaliczona została wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną po dniu dokonania ostatniej aktualizacji, tj. po dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] i [...]. Podstawę do oszacowania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nakładów stanowiło pismo strony z dnia 30 listopada 2005r., znak: [...] (załącznik nr 5.9 operatu szacunkowego). Wartość nakładów określona została na kwotę 416.000 zł. W związku z tym zaktualizowana opłata roczna naliczona została od kwoty 6.969.000 zł (7.385.000 zł – 416.000 zł) według dotychczasowej stawki w wysokości 1 % i wynosi 69.690,00 zł. Nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje od dnia 1 stycznia 2007r. W ocenie Prezydenta Miasta Ł. spełnione zatem zostały wynikające z art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do zaktualizowania opłaty rocznej zarówno w zakresie zmiany wartości nieruchomości, jak i przedziału czasowego (nie częściej niż raz w roku). W odwołaniu od tej decyzji Skarb Państwa – Zakład Karny [...] w Ł. wniósł o jej uchylenie w zakresie aktualizacji z dniem 1 stycznia 2007r. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, ustalenia nowej opłaty rocznej według stawki 1 % w kwocie 69.690,00 zł, zamiast stawki 0,1 % określonej w art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjęcia jako podstawy do ustalenia wartości nieruchomości operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2005r., ustalającego tę wartość jako rynkową oraz przyjęcia do odliczenia od wartości nieruchomości nakładów w wysokości 416.000 zł bez szczegółowego uzasadnienia decyzji, co do wielkości przyjętej kwoty. W uzasadnieniu strona podniosła, że począwszy od 1998r. podejmowała ze swej strony starania w organach administracji o uzyskanie bonifikat, zmianę wartości nieruchomości i nieuwzględnianie wartości nakładów poniesionych na terenie jednostki (m.in. w pismach: [...]). W czasie obowiązywania dotychczasowej wyceny, tj. od marca 1996r. nie dokonano zmiany wartości nieruchomości, a tym samym nie zmieniano wysokości opłaty rocznej. Zdaniem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, podstawę do oszacowania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości poniesionych nakładów stanowiło pismo [...] będące załącznikiem nr 5.9 do operatu szacunkowego, podczas gdy zgodnie z wezwaniem zawartym w piśmie [...] z dnia 8 lipca 2005r. Zakład Karny [...] udzielił dodatkowych informacji również w piśmie [...] z sierpnia 2005r., w który wskazał wartość, rodzaj oraz terminy realizacji nakładów poniesionych przez Zakład Karny [...] w Ł. w czasie sprawowania trwałego zarządu. Powołując się na treść art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona następnie podniosła, iż istotna dla określenia poniesionych nakładów jest lokalizacja obiektów budowlanych, które były wznoszone, modernizowane i remontowane od czasu powstania jednostki, a nie termin ich oddania w trwały zarząd. Przepis art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej stawka opłaty rocznej wynosi 0,1 % jej ceny i nie jest to stawka uznaniowa. W myśl art. 84 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość oddana w trwały zarząd jest wykorzystywana na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w decyzji o oddaniu w trwały zarząd został określony jako podstawowy, a ten pomimo zawieranych umów najmu nie uległ żadnej zmianie, gdyż nieruchomość przy ul. A pełni funkcję jednostki penitencjarnej, czyli służy celom bezpieczeństwa i obronności państwa, a wszystkie obiekty (w tym przeznaczone na wynajem) stanowią zaplecze jednostki. Istotnym dla sprawy jest również to, że firmy, którym udostępniono pomieszczenia opierają swoją działalność na zatrudnianiu osób pozbawionych wolności. Tym samym są realizowane zadania wynikające z art. 116 pkt 4 i art. 121 Kodeksu karnego wykonawczego poprzez zapewnienie możliwości wykonywania przez osoby pozbawione wolności obowiązku pracy. Możliwość stworzenia miejsc pracy, na których zatrudniane są osoby odbywające karę pozbawienia wolności ma również wymiar czysto resocjalizacyjny – wdrożenie do wykonywania pracy, obowiązkowości i sumienności. Umożliwia to tym osobom wywiązywanie się z nałożonych kar finansowych i zaległości alimentacyjnych, co wiąże się z określonymi w Kodeksie karnym wykonawczym celami wykonania kary. Jednocześnie strona wskazała na uznaniowy charakter decyzji o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty rocznej. Poza tym, zdaniem strony organ wydający decyzję błędnie przyjął jako podstawę ustalenia wysokości zaktualizowanej wartości opłaty rocznej, wartość rynkową nieruchomości, gdyż trudno uznać, że wskazane nieruchomości są lub mogą być przedmiotem obrotu, a tylko dla takich określa się wartość rynkową. W takim przypadku winny mieć zastosowanie przepisy art. 150 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 stanowiące, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się ustalenia wartości odtworzeniowej, określanej dla nieruchomości, które ze względu na obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Strona wskazała przy tym na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Nadto powołując się na treść § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Zakład Karny [...] w Ł. zakwestionował zastosowane w operacie szacunkowym podejście i metodę inwestycyjną podnosząc przy tym, że kwoty z wynajmu odprowadzane są po potrąceniu kosztów ich uzyskania do budżetu państwa jako dochód. Powierzchnia obiektów położonych na terenie Zakładu Karnego [...] w Ł. przy ul. A przeznaczonych na wynajem nie przekracza 3000 m2, co przy ogólnej powierzchni nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie – 45.290 m2 stanowi nieco ponad 6 %. jest wielkością znikomą. Organ administracji rozstrzygając sprawę w granicach uznania administracyjnego powinien uwzględnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym powyższy fakt, zaś argumenty organu l instancji dotyczące czasu najmu, wielkości wynajętej powierzchni oraz komercyjnego charakteru działalności są jednostronne. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazując na treść art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy wywodził, że aktualizacja opłaty rocznej oznacza dostosowanie tej opłaty do zmienionej wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Zmiana oznacza podwyższenie, bądź obniżenie wartości. Do tej zmienionej wartości powinna być dostosowana opłata roczna. Zmiana wartości nieruchomości musi być istotna. Wprawdzie odwołujący się wielokrotnie podejmował starania o uzyskanie bonifikat, zmianę wartości nieruchomości i nieuwzględnianie wartości nakładów, jednakże nie były to wnioski, które w myśl art. 87 ust. 2 powołanej ustawy skutkowałyby wykonaniem nowej wyceny. Organ odwoławczy stwierdził również, iż z treści art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rozliczenie nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej może mieć miejsce w przypadku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu, gdy nakłady zostały poniesione w czasie wykonywania prawa trwałego zarządu. Nakłady poniesione przez Zakład Karny [...] w Ł. przed oddaniem nieruchomości w trwały zarząd z pewnością przyczyniły się do zwiększenia wartości rynkowej nieruchomości, jednak nie zmienia to faktu, że rozliczone mogą być jedynie te, które jednostka poniosła na nieruchomości od dnia przekazania jej w trwały zarząd. Zdaniem Wojewody [...] z treści art. 85 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dla ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu zarządu w wysokości 1 % jedyne i decydujące znaczenie ma sam fakt zawarcia przez państwową jednostkę organizacyjną umowy najmu lub dzierżawy, na podstawie której nieruchomość oddana w trwały zarząd zostaje przekazana do używania najemcy lub dzierżawcy. Zakład Karny [...] w Ł. został poinformowany o konsekwencjach wynikających z art. 85 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez znaczenia w tej kwestii jest fakt, że cel na jaki została oddana nieruchomość w trwały zarząd nie uległ zmianie na skutek zawarcia umowy najmu, czy też wielkość wynajmowanych pomieszczeń, rodzaj prowadzonej działalności oraz zatrudnianie przez najemców osób pozbawionych wolności. Zmiana stawki procentowej była już przedmiotem oceny zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji. Zakład Karny [...] nie złożył natomiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...] o zmianie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu – 0,1 % na stawkę w wysokości 1 %. Uznając za niesłuszną argumentację strony w kwestii wyceny nieruchomości oraz oszacowania i wartości nakładów organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W myśl art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przed wydaniem decyzji organ I instancji pismem z dnia 16 lutego 2006r., znak: [...] poinformował Zakład Karny [...] w Ł., że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji, a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się przed rozstrzygnięciem sprawy stosownie do art. 10 K.p.a. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 22 lutego 2006r. oraz wyjaśnień Prezydenta Miasta Ł. (pismo z dnia 12 czerwca 2007r., znak: [...]) wynika, że przedstawiciel strony zapoznał się z aktami sprawy i sporządzonym operatem szacunkowym z dnia 5 grudnia 2005r., którego kopię mu przekazano. Do określonych przez rzeczoznawcę majątkowego wartości: rynkowej nieruchomości, prawa własności gruntu i nakładów ani zastosowanych metod wycen w dniu tym, a także do czasu wydania decyzji z dnia [...] nie zostały wniesione przez stronę żadne uwagi i zastrzeżenia. Ponadto odwołujący się nie przedłożył wyceny nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę, która byłaby, tzw. kontrwyceną, stanowiącą podstawę do poddania ewentualnej ocenie operatu z dnia 5 grudnia 2005r., a także nie wniósł o dokonanie takiej oceny w myśl art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa – Zakład Karny [...] w Ł., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 3 i art. 150 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony wartość nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie Zakładu Karnego [...] w Ł. powinna być ustalona metodą odtworzeniową. Wartość odtworzeniową określa się bowiem dla nieruchomości, które ze względu na obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego. Nie budzi wątpliwości, że obecne przeznaczenie i sposób użytkowania nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie wyklucza ją z obrotu rynkowego. Ustalenie przez organ administracji wartości wskazanych nieruchomości na podstawie wartości rynkowej narusza art. 83 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 3 i art. 150 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezależnie od tego, że strona nie zakwestionowała operatu szacunkowego. Organ administracji powinien z urzędu zweryfikować poprawność operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu. W ocenie skarżącego nie jest zasadne stanowisko Wojewody [...], że nakłady poniesione przed oddaniem nieruchomości w trwały zarząd nie mogą zostać uwzględnione, a art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala jedynie na rozliczenie nakładów, które jednostka poniosła na nieruchomości od dnia jej przekazania w trwały zarząd. W cenie nieruchomości uwzględnić należy zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu zarówno nakłady poniesione przed ustanowieniem trwałego zarządu, jak i po jego ustanowieniu, a odmowa zaliczenia nakładów poniesionych przed ustanowieniem trwałego zarządu narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Bada zatem z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza jednakże przedmiot tego aktu – w rozpoznawanej sprawie decyzji o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, zaś wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organy administracji metody ustalenia wartości nieruchomości oddanej stronie skarżącej w trwały zarząd na podstawie decyzji z dnia [...] i [...] oraz rozliczenia nakładów przez nią poniesionych. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2004., nr 261, poz. 2603 ze zm.) – art. 87 i art. 88 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – § 34. Jako podstawę aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wykonywania przez stronę trwałego zarządu przyjęto natomiast wartość rynkową nieruchomości określoną w operacie szacunkowym z dnia 5 grudnia 2005r. Stanowiska tego nie można jednak uznać za trafne. Zgodnie bowiem z art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Jednakże w myśl art. 150 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla nieruchomości, które ze względu na obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne, określa się dla nieruchomości wartość odtworzeniową. Dodać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (art. 153 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podejście kosztowe polega natomiast na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W rozpatrywanej sprawie tymczasem nie budzi wątpliwości, że nieruchomość pozostająca w trwałym zarządzie strony pełni obecnie funkcję zakładu karnego. Nie może zatem być przedmiotem obrotu rynkowego z uwagi na ten właśnie sposób użytkowania. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że jej niewielka część została oddana w najem, skoro i tak – jak podnosi strona skarżąca firmy, którym ją wynajmują zatrudniają osoby odbywające karę pozbawienia wolności na jej terenie, co również służy realizacji celów resocjalizacji. Dodać przy tym trzeba, że nieruchomości wykorzystywane na cele sztabowe i administracyjne, zbiorowego i tymczasowego zakwaterowania, magazynowe i techniczno – usługowe, pod obiekty gospodarczo – eksploatacyjne i inne urządzenia stanowiące infrastrukturę obiektów Służby Więziennej uznaje się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (§ 1 pkt 1 lit. a, b, c i d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa – Dz.U. nr 207, poz. 2107). Należy również podkreślić, że poprzednia wycena nieruchomości sporządzona w 1996r. określała jej wartość odtworzeniową a nie rynkową. Organ administracji w oparciu o tę wycenę określał kwotę opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu i z niezrozumiałych względów zaakceptował wartość rynkową nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego w opinii sporządzonej w 2005r. Tej rozbieżności organ nie dostrzegł i w uzasadnieniu decyzji nie omówił. Tym bardziej winien jednak to uczynić, skoro skarżący w odwołaniu zarzucił, iż wycena nieruchomości powinna obejmować jej wartość odtworzeniową, a nie rynkową. Powyższe zaś świadczy o braku konsekwencji w przyjęciu metody wyceny nieruchomości. Z kolei, stosownie do treści art. 87 ust. 1 wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się według dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. W myśl ust. 2 tego przepisu aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się, z urzędu albo na wniosek jednostki organizacyjnej posiadające nieruchomość w trwałym zarządzie, na podstawie wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z ust. 3 cytowanego unormowania aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się w drodze decyzji właściwego organu. Nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. Przy aktualizacji opłaty, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną, zalicza się wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną, po dniu dokonania ostatniej aktualizacji, na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 87 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei, stosownie do art. 88 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli jednostka organizacyjna wybudowała budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, położone na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, ich wartości nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Zgodnie zaś z ust. 2 tego unormowania przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Z treści art. 87 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zatem, że przepis ten stanowi podstawę do zaliczenia na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną wyłącznie wartości nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną, po dniu dokonania ostatniej aktualizacji, na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący nie uwzględnianie nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalania opłat z tytułu trwałego zarządu, nie wprowadza tego rodzaju ograniczeń czasowych. Ze stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych organów administracji operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2005r. tymczasem wynika, że rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż jedynie budynki zlokalizowane na działce nr [...], a więc oddanej w trwały zarząd na podstawie decyzji z dnia [...], nie podlegają wycenie oraz uwzględnił procentowe udziały w pracach remontowo – modernizacyjnych przeprowadzonych w latach 1996, 2000 i 2002 – 2005, które strona podała w piśmie z dnia 30 listopada 2005r. Z treści operatu szacunkowego nie wynika jednakże w jaki sposób ustalono wartość tych nakładów na kwotę 416.000 zł. Zauważyć bowiem trzeba, że w odpowiedzi na zawarte w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 8 lipca 2005r., znak: [...] wezwanie do przedłożenia w terminie do dnia 20 sierpnia 2005r. informacji o rodzajach, wartości oraz terminie realizacji nakładów, w piśmie z dnia 17 sierpnia 2005r., nr [...] strona podała, iż na działkach oddanych w trwały zarząd na mocy decyzji z dnia [...] po tej dacie poniosła nakłady: na budowę łącznika w 1996r. w wysokości 813.122,64 zł, na remont budynku wielofunkcyjnego w latach 1997 – 1999 w łącznej wysokości 2.194.546,87 zł, zaś na modernizację sieci kanalizacyjno – deszczowej w wysokości 34.684,30 zł, a więc o łącznej wartości aż 3.042.353,81 zł. Przy czym, jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2005r., kwestia nakładów poniesionych przez stronę na modernizację sieci wodno – kanalizacyjnej nie była w ogóle przedmiotem analizy dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego, zaś na okoliczność pominięcia podanych w tym piśmie danych strona powołała się w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie nie odniósł się do tej kwestii stwierdzając jedynie, iż do dnia wydania decyzji przez organ I instancji do sporządzonego operatu szacunkowego strona nie wnosiła żadnych uwag, nie przedłożyła wyceny nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę – tzw. kontrwyceny ani nie wnosiła o dokonanie takiej oceny stosownie do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wskazać trzeba, iż wprawdzie w myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, lecz w ocenie Sądu operat szacunkowy z dnia 5 grudnia 2005r. wymagał z przyczyn wyżej wskazanych dokonania jego analizy przez organy administracji, a nie bezkrytycznego przyjęcia jako podstawy do aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu wniosków wynikających z podsumowania wyceny. Opinia taka nie wiąże bowiem organu administracji, który zobowiązany jest poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ, a nie rzeczoznawca majątkowy rozstrzyga sprawę. Organ administracji nie może w żadnym razie oczekiwać dostarczenia konkurencyjnego operatu szacunkowego, sporządzonego poza postępowaniem administracyjnym, lecz winien rozważyć celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził dotychczasowy operat szacunkowy bądź zlecić mu jego uzupełnienie lub wyjaśnienie stwierdzonych rozbieżności. Przepis art. 7 K.p.a. zobowiązuje bowiem organy administracji do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W myśl zaś art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ administracji jest nadto zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Oceny, czy dana okoliczność została udowodniona dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Poza tym, zwrócić należy uwagę na to, że w myśl § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd nie uwzględnia się wartości budynków i innych urządzeń, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Rodzaje tych budynków i innych urządzeń określa w zleceniu zamawiający zlecenie. Z pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 7 listopada 2005r. skierowanego do Urzędu Miasta Ł. wynika natomiast jedynie, iż zlecenia w tej sprawie udzieliła mu "Komisja", która wskazała, że "nie wszystkie budynki oznaczone na mapie będą przedmiotem wyceny. Budynki podlegające wycenie zostaną ściśle określone w umowie. Oznacza to, że zleceniodawca ustosunkuje się do pisma Zakładu Karnego [...] z dnia 17 sierpnia 2005r. Badanie stanu prawnego w tym zakresie będzie przedmiotem wyceny." Natomiast w piśmie z dnia 10 listopada 2005r., znak: [...] Oddział Monitoringu Rynku Nieruchomości Urzędu Miasta Ł. wyłączył z wyceny budynki zlokalizowane na dawnej działce nr [...], ujęte w tabeli nr 1 pisma Zakładu Karnego [...] z dnia 17 sierpnia 2005r. oraz wskazał, że podlegają wycenie usytuowane na działkach nr [...] budynki: pawilony zakwaterowania nr I i II, pawilon usługowy – łącznik, budynki administracyjny, wielofunkcyjny, gospodarczy, produkcyjny, administracyjno – produkcyjny, socjalny, hydrofornia i cztery zwyżki wartownicze. Na tej podstawie nie można jednak w sposób jednoznaczny stwierdzić, jaki był zakres zlecenia udzielonego rzeczoznawcy majątkowemu, ani jakie wskazania zostały w nim zawarte. W aktach sprawy brak jest również postanowienia o dopuszczeniu tego rodzaju dowodu. Nie wiadomo więc, jaką tezę dowodową zakreślił rzeczoznawcy majątkowemu organ I instancji. Powyższe uwagi trzeba również odnieść do postępowania przed organem odwoławczym, który w wyniku wniesienie przez stronę odwołania ponownie rozstrzyga daną sprawę w całości (por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r., V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22). Zatem z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. Na organie odwoławczym ciąży więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r., I SA/Lu 21/98 – Lex nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r., I SA/Lu 1056/97 – nie publikowany). Z treści art. 136 K.p.a. wynika natomiast uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie wymienionych wcześniej przepisów prawa materialnego, jak również przepisów o postępowaniu przed organami administracji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaś w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a. A.D.