II SA/Łd 1068/13

Dnia 12 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 roku sprawy ze skargi T. G. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2012 roku w sprawie II SAB/Łd 125/12 w przedmiocie samowoli budowlanej - wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. grzywnę w kwocie 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2012 roku w sprawie II SAB/Łd 125/12. LS W dniu 1 października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu w dniu 23 września 2013 r., skarga T. G. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2012r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 125/12 w przedmiocie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż przedmiotowym wyrokiem z dnia 14 listopada 2012r., sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 września 2011r. w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienie się tego wyroku. Nadto sąd wskazał, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] choć odnosiło się do wniosku z dnia 31 sierpnia 2011r., to faktycznie wniosek skarżącego pochodzi z daty 1 września 2011r., a tym samym strona wyczerpała formalną przesłankę warunkującą skuteczne wniesienia skargi na bezczynność w zakresie ujętym we wniosku z dnia 1 września 2011r. Dalej, iż przedmiotowy wyrok stał się prawomocny z dniem 8 stycznia 2013r., co za tym wniosek skarżącego winien być załatwiony do dnia 8 marca 2013r. Jednakże, jak wynika to z akt sprawy organ I instancji nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia z poszanowaniem art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.). Organ wydał jedynie postanowienie z dnia [...] rozstrzygające o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie budynków gospodarczych usytuowanych na nieruchomości w T., przy ul. A 29, przy granicy z działką nr 71 wszczętego na wniosek skarżącego, do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr 155/2 a nieruchomością o nr 71. Przy czym postanowienie to zostało uchylone postanowieniem organu II instancji z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Na koniec skarżący podkreślił, iż wyczerpał prawne środki zaskarżenia przez złożenie pisemnych wezwań organu I instancji do wykonania wyroku i załatwienia sprawy pismami z dnia 19 stycznia 2013r., z dnia 6 lutego 2013r., z dnia 9 lutego 2013r., z dnia 11 lipca 2013r., z dnia 22 września 2013r. oraz do organu odwoławczego pismem z dnia 13 lipca 2013r. – zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. przywołując treść przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) i art. 65 k.p.a. podniósł, iż wniosek skarżącego winien być złożony bezpośrednio do sądu, stąd przekazał skargę zgodnie z właściwością do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przy piśmie z dnia 22 października 2013r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego przekazał skargę T. G. na bezczynność organu w przedmiocie samowoli budowlanej na nieruchomości położonej w T. ul. A 29 oraz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po wyroku sądu niezwłocznie podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie, jednakże na skutek zażalenia strony skarżącej, organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta w T. o dostarczenie dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę oraz zawiadomił skarżącego o niemożliwości zakończenia sprawy w terminie określonym w k.p.a. z uwagi na zebranie dodatkowych dokumentów mających wpływ na zakończenie sprawy. W dniu 22 marca 2013r. Urząd Miasta w T. przekazał dokumentację związaną z pozwoleniem na dokończenie budowy budynku gospodarczego przy ul. A 29 w T. Ustalono, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego przy ul. A 29 w T. Wskazując na powyższe organ I instancji podkreślił, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy kilkukrotnie zawiadamiał skarżącego, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w k.p.a.. W toku postępowania zebrano materiał dowodowy, który wskazuje, że postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone, w związku z tym postanowieniem z dnia [...] organ postanowił zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozgraniczenia z uwagi na fakt, iż przebieg granicy w tym wypadku stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania w sprawie budynków gospodarczych. W ocenie organu, z przywołanych faktów nie wynika, aby organ pozostawał w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2014r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że postawienie z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało uchylone przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga T. G. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorów Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić trzeba, iż w myśl art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art.154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z przytoczonej normy prawnej art. 154 § 1 p.p.s.a. wynika, że przesłanką skargi, o której mowa w tym przepisie jest bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania po wyroku uchylającym akt lub czynność. Bezczynność ma natomiast miejsce wówczas gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydania uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, mimo upływu wymaganego terminu nie załatwia sprawy tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Termin do wykonania przez organ wyroku sądu zaczyna biec od dnia doręczenia organowi tego wyroku. Niewykonanie wyroku przez organ nastąpi w sytuacji gdy nie ustosunkuje się on w pełni do treści wyroku w terminach określonych w przepisach art. 35-38 k.p.a. tzn. w terminie nie załatwi sprawy administracyjnej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbickiego, wydawnictwo C.H.Beck 2011r., str. 549-551, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. T.Wosia, wydawnictwo LexisNexis 2011r., str. 795-797). Wymierzenie grzywny na podstawie przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny stanowiący w istocie karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Uprawnienia sądu wynikające z tej normy prawnej mają bowiem charakter nie tylko dyscyplinujący, ale i represyjny. Wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której organ administracji był zobowiązany, z przekroczeniem terminu wskazanego w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, obliguje sąd do uwzględnienia skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie tego wyroku (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2110/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Lu 666/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z dnia 30 maja 2001r., sygn. akt II SA 2015/00 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt sprawy ze skargi T. G. w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, iż poza sporem pozostaje ustalenie, że strona skarżąca dopełniła obowiązku poprzedzającego wystąpienie ze skargą stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych wystosowała do organu pisemne wezwanie do wykonania wyroku, stosowne żądanie strona zawarła już w piśmie z dnia 19 stycznia 2013r. Przedmiotowe żądanie strona powtarzała kilkukrotnie w pismach kierowanych do organu w dniach 6 lutego 2013r., 9 lutego 2013r., z dnia 11 lipca 2013r. i z dnia 22 września 2013r. gdzie wyraźnie formułowała żądanie wykonania przedmiotowego orzeczenia. Po wtóre, przypomnieć trzeba, iż wyrokiem z dnia 14 listopada 2012r. sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. do załatwienia wniosku T. G. z dnia 1 września 2011 r. w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I jak wynika z akt sądowych tej sprawy, w dniu 25 stycznia 2013 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego odebrał akta administracyjne sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem sądu, z którego wynika, iż orzeczenie jest prawomocne od dnia 8 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (vide: postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 1703/13, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1349022, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 2237/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1152150). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie wykonanie prawomocnego wyroku sądu winno nastąpić w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia akt organowi ( co nastąpiło w dniu 25 stycznia 2013r.) i organ powinien był w tym terminie załatwić wniosek skarżącego. Niemniej jednak, jak wynika to z dokumentów, od zwrotu akt administracyjnych organowi, do wystąpienia z rozstrzyganą skargą upłynęło ponad pół roku, a sprawa z wniosku skarżącego z dnia 11 września 2011 r. nadal nie została załatwiona. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności, z uwzględnieniem treści art. 286 § 2 p.p.s.a. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ. OSP 1999, z. 3, poz. 57). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. w terminie wyznaczonym wyrokiem sądu, jak również przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., nie załatwił sprawy, zatem wniosek o wymierzenie grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Bez wpływu na ocenę sądu pozostają podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności, gdyż podejmowanie kolejnych czynności wyjaśniających, czy rozstrzygnięć na skutek których postępowanie zostaje zawieszone nie skutkują wstrzymaniem biegu wyznaczonego przez sąd terminu. Tym bardziej, że postanowienie z dnia [...], na które wskazuje organ jako uzasadniające niezałatwienie sprawy, po pierwsze zapadło już po upływie terminu do załatwienia sprawy zakreślonego przez sąd wyrokiem z dnia 14 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Łd 125/12, a po wtóre postanowienie to zostało uchylone przez organ II instancji, co oświadczył pełnomocnik organu na rozprawie. W realiach niniejszej sprawy skład orzekający ocenił, iż wystarczająco represyjną funkcję spełni grzywna w wysokości 1.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez sąd. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 154 § 1 i 6 orzekł jak w sentencji. B.A.