II SA/Łd 1068/15

Dnia 18 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), , Protokolant Starszy specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnej M. S.-G., prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu. LS Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia H. M., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] nałożył na H. M. grzywnę w wysokości 1.500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nr 1 z dnia 2 lutego 2015 roku oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Jednocześnie organ, mocą ww. postanowienia, wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie od 15 do 23 czerwca 2015 roku w godz. 9 – 15, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie oraz ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 § 1 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1619 ze zm., dalej jako: "p.e.a."). Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia H. M., przywołanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A nr 37 (działka o numerze ewidencyjnym 1727, obręb [...]), w celu przeprowadzenia określonych robót budowlanych, związanych z rozbudową o wiatrołap budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na nieruchomości przy ul. A nr 35 (działka o numerze ewidencyjnym 1726/1, obręb [...]), na którą inwestor uzyskał pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania H. i J. M., zmienił termin wykonania robót budowlanych ustalając, że udostępnienie terenu winno nastąpić w okresie 6 dni roboczych, w terminie pomiędzy 7 – 12 kwietnia 2014 roku w godzinach 9 – 15. Ww. decyzją H. i J. M. zostali zobowiązani do udostępnienia swojej nieruchomości w celu wykonania przez inwestora, tj. właścicielkę działki sąsiedniej – J. K., robót polegających na położeniu ocieplenia, fug i otynkowaniu muru. Konieczność wykonania ww. robót wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił Wojewoda, w sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 § 1 p.e.a. o nałożeniu na H. M. grzywny w celu przymuszenia. Z akt sprawy wynika, że w związku z bezskutecznym upływem terminu, określonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...], Prezydent Miasta Ł. wezwał zobowiązanych do wykonania przedmiotowego obowiązku, tj. umożliwienia zajęcia pasa gruntu o szerokości 2 m wzdłuż ściany wschodniej wiatrołapu, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki o numerze ewidencyjnym 1727 przy ul. A nr 37. Z uwagi na niewykonanie tego obowiązku, Prezydent Miasta Ł. w dniu 2 lutego 2015 roku wystawił tytuł wykonawczy, który w dniu 10 czerwca 2015 roku wraz z zaskarżonym postanowieniem doręczył H. M.. W ocenie organu II instancji, uwzględniając charakter obowiązku oraz brak dobrowolnego jego wykonania, koniecznym było orzeczenie grzywny w celu przymuszenia uznawszy, iż jest to środek adekwatny i najłagodniejszy dla zobowiązanej. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Istotą i funkcją grzywny w celu przymuszenia jest stan ekonomicznego zagrożenia, który skłoni stronę do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, od którego wykonania uporczywie się uchyla. Wysokość grzywny uzależniona jest od uznania organu, ale przy jej wymierzaniu organ winien zwrócić uwagę na to, aby wysokość grzywny w danej sytuacji spełniła swoją rolę. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, w toku prowadzonego postępowania, wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz do Urzędu Skarbowego o udostępnienie informacji o wysokości osiąganych dochodów. Określona w zaskarżonym postanowieniu grzywna w przybliżeniu odpowiada wysokości miesięcznego dochodu H. M. i – w ocenie organu odwoławczego – jest to kwota, która winna odnieść pożądany skutek w prowadzonej egzekucji. Wykonanie obowiązku przez zobowiązaną nie wiąże się z ponoszeniem jakichkolwiek nakładów finansowych, a jedynie z wolą jego wypełnienia. Konsekwencją niewykonania obowiązku, będącego przedmiotem egzekucji jest proces niszczenia ściany budynku. W razie wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). Następnie, cytując treść art. 122 § 1 i 2 p.e.a., Wojewoda stwierdził, iż kwestionowane postanowienie Prezydenta Miasta posiada wszystkie wymagane prawem elementy. Wypełnienie obowiązku będącego przedmiotem egzekucji wiąże się z wydaniem przez organy administracji architektoniczno – budowlanej decyzji, której podstawą był art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). Z treści art. 121 § 4 p.e.a. wynika, że w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nałożenie grzywny w celu przymuszenia może wystąpić tylko raz, ale przepis ten w odniesieniu do obowiązku wynikającego z art. 47 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Analizując przepis art. 122 § 2 pkt 2 oraz art. 127 p.e.a., organ stwierdził, iż będący przedmiotem postępowania egzekucyjnego obowiązek nie polega na wykonaniu określonych czynności wymagających nakładów finansowych, których wykonanie można zlecić innej osobie, lecz na udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Wojewoda wyjaśnił, iż obowiązek udostępniania nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych wynika z decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [...], a konieczność wykonania tych robót wynika z decyzji Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Po złożeniu przez H. i J. M. odwołania od tej decyzji, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja z [...]), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 592/13, prawomocnym od dnia 5 listopada 2013r., oddalił skargę. Autorka zażalenia wskazała, iż w związku z planowanym wyjazdem nie ma możliwości udostępnienia w określonym terminie nieruchomości. W zaskarżonym postanowieniu termin wykonania obowiązku, wskazanego w tytule wykonawczym, określono od dnia 15 do dnia 23 czerwca 2015 roku. Wykonanie obowiązku nie wiąże się żadnymi nakładami finansowymi czy czasochłonnymi czynnościami, lecz polega jedynie na udostępnieniu nieruchomości, dlatego organ II instancji ocenił, że H. M. wystarczająco wcześnie miała wiedzę o terminie wykonania obowiązku. Ponadto organ zauważył, iż udostępnienie nieruchomości, w porozumieniu z inwestorem, mogłoby nastąpić w późniejszym, dogodnym terminie. Autorka zażalenia wskazała także, iż wiatrołap powstał na terenie działki, będącej własnością H. i J. M., na co oni nie wyrażają i nigdy nie wyrazili zgody. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut ten w postępowaniu egzekucyjnym nie ma znaczenia, bowiem uprawnienie inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane podlega badaniu na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie postępowania egzekucyjnego. W skardze do sądu administracyjnego H. M., domagając się uchylenia postanowienia Wojewody [...] i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania wskazała, iż w dniu 7 kwietnia 2014 roku decyzja zezwalająca na wejście na nieruchomość skarżącej była nieprawomocna. Wejście na teren nieruchomości w dniu 7 kwietnia 2014 roku nie było możliwe ze względu na niezbędne prace naprawcze na nieruchomości należącej wtedy do H. i J. M.. Środek represyjny zastosowany przez organ administracji jest niewspółmiernie uciążliwy, a skarżąca nie jest już właścicielką nieruchomości w związku, z czym nakładanie na nią grzywny w celu przymuszenia jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 16 marca 2016r. skarżąca oświadczyła, że od miesiąca lipca 2015r. nie jest już właścicielką nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A nr 37 w związku jej przekazaniem umową darowizny synowi. Przy piśmie z dnia 17 marca 2016r. skarżąca przedłożyła kopie aktu notarialnego z dnia 2 lipca 2015r,. potwierdzającego zbycie nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie przepisów p.e.a. Kontrola legalności tego aktu dokonywana jest przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Na wstępie zaznaczyć należy, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny, stosowany w administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 p.e.a.). Organ egzekucyjny, co do zasady, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 p.e.a.). Jednakże jego obowiązkiem, na każdym etapie postępowania egzekucyjnego jest zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Do okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia prowadzenie egzekucji należy niewątpliwie zaliczyć te, o których mowa w art. 59 § 1 powołanej ustawy. W ramach badania dopuszczalności egzekucji organ egzekucyjny powinien zatem sprawdzić, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania (zob. W. Piątek, A. Skoczylas, (w:) Hauser, Skoczylas (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 5. wyd., Warszawa 2011. Pojęcie "obowiązku" w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 p.e.a. należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego; innymi słowy - obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. Jakkolwiek organ egzekucyjny, w świetle art. 29 § 1 p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jednak jest on obowiązany do sprawdzenia, czy obowiązek ten istnieje. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012r., sygn. akt II OSK 30/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2015r., sygn. akt I SA/Sz 1271/14, w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Wa 1673/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie obowiązek, określony w tytule wykonawczym prócz wskazania zakresu udostępnienia nieruchomości skarżącej, obejmował również okres owego udostępnienia – 7 -12 kwietnia 2014r. w godzinach 9.00 – 15.00. Przy czym termin wspomniany traktować należy jako element rozstrzygnięcia. W taki sam sposób obowiązek ten opisano w tytule wykonawczym, sporządzonym 2 lutego 2015r. Organ wszczął zatem i prowadzi postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązku, który na skutek upływu terminu, określonego w tytule w egzekucyjnym - ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek - wygasł. Postanowienie o nałożeniu grzywny, określa nowy termin wykonania obowiązku, upatrując podstawy do tego rodzaju działania w treści art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. W ocenie Sądu wszakże, choć przepis wspomniany upoważnia do formułowania wezwania do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, nie daje jednak organowi egzekucyjnemu uprawnienia do modyfikowania tytułu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, w tym także w zakresie terminu udostępnienia nieruchomości. Faktem jest, że zgodnie z poglądami doktryny, konstrukcja prawna uregulowana w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazuje na możliwość egzekucji nałożonych obowiązków, w przypadku oporu właściciela nieruchomości sąsiedniej (budynku, lokalu), mimo wydania decyzji o niezbędności wejścia. Za właściwy środek egzekucyjny uznano w tym przypadku grzywnę w celu przymuszenia. (por. Z.Kostka: Komentarz do ustawy Prawo budowlane LexisNexis 2014). Z drugiej strony orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na potrzebę precyzyjnego określania w decyzji zezwalającej na wejście, granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z nieruchomości. Wszystkie, tak określone warunki stanowią zatem element rozstrzygnięcia. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 14 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 415/13, w Białymstoku z dna 8 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 212/11, w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Gl 726/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W niniejszej sprawie dotyczy to również okresu udostępnienia nieruchomości, który wskazany został przez organ precyzyjnie, z odwołaniem się do konkretnych dat i godzin udostępnienia. To zaś czyni decyzję faktycznie nieegzekwowalną po upływie wspomnianego terminu. Wszelkie zaś jego modyfikacje w toku postępowania egzekucyjnego, uznać należy za niedopuszczalną ingerencję w treść tytułu wykonawczego. W tym kontekście okoliczność, że przed datą wydania zaskarżanego postanowienia nieruchomość została przez skarżącą zbyta, ma dla jego oceny znaczenie drugorzędne, choć niewątpliwie wskazuje na wadliwość zaskarżonego postanowienia i z tej przyczyny (art.28 a p.e.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015r., poz. 1805) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 490), rozstrzygnięto zaś o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty pomocy prawnej, udzielonej w urzędu nie zostały opłacone nawet w części. Prowadząc ponownie postępowanie, organ powinien rozważyć umorzenie postępowania egzekucyjnego, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne. ał