II SA/Łd 1070/12

Dnia 26 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Sokolniki z dnia 20 marca 2001 roku nr XV/114/2001 w przedmiocie ustalania zasad opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. a.tp. Skargą z dnia 28 września 2012r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy w Sokolnikach z dnia 20 marca 2001r., nr XV/114/2001 w sprawie ustalenia zasad opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji na terenie Gminy Sokolniki oraz trybu zawierania umów cywilnoprawnych określających warunki przyłączenia. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił, iż została podjęta z rażącym naruszeniem prawa poprzez wskazanie jako podstawy prawnej jej podjęcia art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm., powoływana także jako ustawa), podczas gdy uchwała ta ze względu na jej treść stanowi akt prawa miejscowego, zaś brak jest ustawowego upoważnienia rady gminy do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w zaskarżonej uchwale ustalono obowiązek i zasady odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń wodociągów komunalnych oraz zasady odpłatności za przyłączenie do wodociągów komunalnych. W § 1 ust. 1 i 2 określono, iż odpłatność za przyłączenie do wodociągu komunalnego jaką zobowiązuje się wnieść wnioskodawca odpowiada równowartości 35 q żyta , a za przyłącze kanalizacyjne równowartość 40 q żyta wg średniej ceny ogłoszonej przez Prezesa GUS do naliczania podatku rolnego na dany rok. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Analizując treść zaskarżonej uchwały Prokurator uznał, iż podjęta ona została bez podstawy prawnej, bowiem uchwała ta nakłada na każdego obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w związku z przyłączeniem się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, co pozwala zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Adresatem tejże uchwały są zatem wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a uchwała nakłada na każdego obowiązek uiszczenia opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W ocenie Prokuratora powołany jako podstawa podjęcia uchwały art. 7 ustawy o samorządzie gminnym określa katalog zadań własnych gminy. Przepis ten ma charakter organizacyjny. Nie jest to przepis prawa materialnego i nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Również art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego. W artykule tym przewidziano domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ale to domniemanie nie może obalić konstytucyjnej regulacji podstaw wydawania aktów prawa miejscowego. W związku z tym należy zgodzić się z twierdzeniem, iż przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy. Ponadto zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten nie może jednak stanowić podstawy do nałożenia przez radę gminy obowiązku odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. W związku z tym należy podzielić pogląd, iż w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z tych urządzeń. Biorąc pod uwagę obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały stan prawny Prokurator stwierdził, iż brak było delegacji ustawowych do jednostronnego nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat. Opłaty przewidziane w zaskarżonej uchwale miały bowiem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miała ona cech świadczenia podatkowego, to jednak wymuszona była obowiązującymi standardami życia oraz obowiązkiem prawnym podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej określonym w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 roku, Nr 132, poz. 622 ze zm.). W związku z powyższym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem jest nieważna, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brak jest czasowego ograniczenia do zaskarżenia uchwały. Uchwała ta jest bowiem aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób normatywny, czyli generalny i abstrakcyjny obowiązki właścicieli nieruchomości. Wobec tego uchwała ta spełnia warunek określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym umożliwiający stwierdzenie jej nieważności mimo upływu jednego roku od jej podjęcia. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sokolniki, na podstawie art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o umorzenie postępowania. Rada Gminy wyjaśniła, iż po przeanalizowaniu zarzutów i uzasadnienia skargi oraz wskazanych aktów prawnych, a także obowiązującego orzecznictwa uznała wskazane przez Prokuratora Rejonowego w Wieluniu zarzuty za uzasadnione. W związku z powyższym w trybie autokontroli stosownie do art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rada Gminy Sokolniki podjęła w dniu 30 października 2012 roku uchwałę nr XVII/93/2012 uchylającą zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w Wieluniu uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływana także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady opłat za podłączenie do gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę i kanalizacji, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Należy w pełni podzielić argumentację i wywody prawne zawarte w skardze. Nie kwestionuje ich zresztą Rada Gminy Sokolniki, czego wyrazem jest uchylenie zaskarżonej uchwały. Zwalnia to sąd z przedstawiania szczegółowej argumentacji prawnej Wskazać należy jedynie, że powołane przez Radę przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie zawierają normy o charakterze delegacyjnym, o jakiej mowa w art. 94 Konstytucji i nie dawały radzie gminy uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały we wskazanym w niej przedmiocie. Z istoty normy delegacyjnej wynika, że musi być ona wyraźna, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winna określać materię, która ma być przedmiotem aktu prawa miejscowego, organy kompetentne do jego wydania oraz regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tymczasem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było przepisu na gruncie prawa administracyjnego spełniającego powyższe wymagania. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Ke 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Ke 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r., sygn. akt SA/Po 230/94 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne Podkreślić natomiast należy, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu administracji o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.. Uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy nie czyni bowiem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 892/10 oraz w wyroku z dnia 7 października 2008r., sygn. akt II SA/Ol 458/08 – dostępne w CBOSA). Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Wyrok w trybie art. 147 P.p.s.a., stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc), zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 P.p.s.a. jest tym samym wyłączona. Reasumując rada gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę i kanalizacji. Brak było bowiem przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało więc zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.tp.