II SA/Łd 1072/07

Dnia 01 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2008 roku na posiedzeniu jawnym przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w S. przy ul. [...]141; 2. zasądza od Miasta S. na rzecz A Sp. z o.o. w W. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 marca 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, która stanowi o scaleniu i podziale obejmującym zabudowaną działkę nr 8 wchodzącą w skład nieruchomości należącej do Spółki A, położonej w S. przy ul. A [...]. Uzasadniając postawiony wniosek strona skarżąca wskazała, iż należąca do niej działka nr 8 jest zabudowana budynkiem o charakterze użytkowym a teren wokół zagospodarowany jest w sposób umożliwiający prowadzenie różnorakiej działalności gospodarczej. Strona wyjaśniła, iż dotychczas na działce prowadzony był salon samochodowy z częścią wystawową, obecnie odebranie części terenu pozbawi działkę jej funkcjonalnego charakteru, gdyż przykładowo nie każdą działalność gospodarczą można prowadzić bez zaplecza parkingowego, podwórka, niewątpliwie również nieruchomość po podziale utraci wartość handlową. Podniosła nadto, iż uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), gdyż na dokonanie podziału lub scalania potrzebna jest zgoda właściciela, czyli strony skarżącej, która nigdy takiej aprobaty nie udzieliła, ani wprost ani w sposób dorozumiany. Spółka stoi na stanowisku, iż ze względu na charakter nieruchomości powinno mieć miejsce wywłaszczenie, a nie jej scalenie i podział. Reasumując wskazała, iż działka proponowana w zamian nie odpowiada wartościowo działce objętej scaleniem i stanowi około 1/10 jej wartości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami organ wskazał, że strona skarżąca została poinformowana o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego i nie wniosła do niego uwag, tym samym zaakceptowała ustalenia przewidziane w planie. Nadto, organ wyczerpał przesłanki określone w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż podczas spotkania w dniu 28 maja 2003 r., 25 spośród 29 obecnych właścicieli wyraziło zgodę na podjęcie procedury scaleniowej i pokrycie związanych z tym kosztów. W odniesieniu do zgody właściciela Rada Miasta wyjaśniła, iż w procesie scalania uczestniczy tylko niezabudowana część działki należącej do strony. W zamian za tę część działki, strona miała zaoferowaną inną nieruchomość. Nadto wskazał, że sporny teren także w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 1993 był przeznaczony na cele publiczne – droga lokalna. Natomiast wykonany przez stronę parking został zrealizowany w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren ten jest przeznaczony pod zieleń przydomową. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 292/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Spółki A. W motywach uzasadnienia Sąd podał, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż strona skarżąca – A Spółka Akcyjna w dniu 29 września 2005r. sprzedała działkę nr 8 na rzecz B – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, tym samym utraciła tytuł prawny do nieruchomości oraz interes prawny do kwestionowana zaskarżonej uchwały. W piśmie z dnia 30 maja 2006r. Spółka B oświadczyła, że popiera skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 1809/06, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2006 r. Uzasadniając Sąd podkreślił, że brak legitymacji skargowej nie jest brakiem formalnym, który podlega ocenie na posiedzeniu niejawnym, gdyż stanowi element merytorycznego rozpatrzenia skargi, co implikuje konieczność rozpoznania skargi na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 lutego 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 292/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A SA w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, oddalił skargę. Uwzględniając wytyczne NSA zawarte w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2006r. Sąd zbadał legitymację skargową strony skarżącej i ustalił, iż strona nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego mogłaby wywieść swój interes prawny, niezbędny do skutecznego wniesienia skargi. Ustalenia w tym zakresie obligowały Sąd do oddalenia skargi Spółki A a jednocześnie zwolniły z obowiązku merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Sąd wskazał, iż nie kwestionując faktu nabycia nieruchomości i wynikającego z tego interesu do skarżenia uchwały nie mógł przyjąć, iż B jest stroną skarżącą w przedmiotowej sprawie. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, jak i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią o tym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z brzmienia tych przepisów wynika, że chodzi o własny interes prawny. Oznacza to, że nabywca nieruchomości, mógł po nabyciu nieruchomości, precyzując naruszenie swojego interesu prawnego, wezwać organ do jego usunięcia, a po bezskutecznym wezwaniu, wnieść skargę do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, iż niezbędnym do wystąpienia B jako strony skarżącej w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. jest uprzednie wyczerpanie trybu, o którym stanowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W terminie prawem skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wniosła Spółka B. Zarzucając m.in. naruszenie przepisów art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30 §4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż strona skarżąca miała obowiązek przed wstąpieniem do postępowania sądowego wyczerpać drogę postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy strona skarżąca wstąpiła z mocy prawa we wszystkie dotychczas prowadzone postępowania administracyjne dotycząc nabytej nieruchomości a prowadzone z udziałem A, w tym również do postępowania w przedmiocie scalenia i podziału w ramach którego A wyczerpał tryb przewidziany w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto przepisów art. 134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie rozpatrzenie zarzutów skargi i nie ustosunkowanie się merytorycznie do zawnioskowanych przez A i popieranych przez Spółka B dowodów tj. decyzji dnia 8 czerwca 1999r., z dnia 8 sierpnia 1999r. wraz z mapką, odpisem z księgi wieczystej KW z dnia [...]r., z których w sposób oczywisty wynika, iż część nieruchomości objętej scaleniem była również zabudowana i wymagała zgody właściciela do objęcia procedurą scaleniową, co winno skutkować z urzędu stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...]r., co stanowi naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 10 października 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Sąd podkreślił, iż postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości i może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Przytaczając treść art. 50 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy podjętą z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Abstrahując od problemu czy legitymacja procesowa strony skarżącej wynika wyłącznie z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, czy również z art. 50 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zauważył, iż w obu tych przypadkach jest ona uzależniona od wykazania się posiadaniem interesu prawnego. Sąd wywiódł, iż następstwo prawne jest instytucją prawa materialnego, która może lecz nie musi wywoływać skutków procesowych, jeżeli skutki takie zostały wyraźnie przewidziane dla niektórych sytuacji związanych z następstwem prawnym oznacza to, że w każdym innym przypadku następca prawny wchodzi bezpośrednio w prawa i obowiązki skarżącego bez konieczności zawieszenia postępowania. W przedmiotowej sprawie wskutek przeniesienia praw właścicielskich uprawnienia skarżącego przejął nabywca nieruchomości, jego następca prawny. Przejęcie tych uprawnień oznacza w konsekwencji, iż jeżeli uprzednio przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego wnoszący skargę wyczerpał wymagane środki zaskarżenia, to warunek ten został spełniony również w odniesieniu do jego następcy prawnego. Oddalenie skargi w takim przypadku narusza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kończąc podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wypowiadał się co do meritum sprawy, dlatego też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga zgodnie z art. 151 w/w ustawy podlega oddaleniu. Stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności powtórzyć należy, iż sprawa niniejsze była już przedmiotem rozpoznania tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 października 2007r. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który z kolei wyrokiem z dnia 16 lutego 2007r. oddalił skargę. W przypadku obu powołanych orzeczeń zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był do badania czy Spółka B z uwagi na fakt, iż po wszczęciu postępowania na skutek skargi Spółki Akcyjnej A nabyła od tejże Spółki nieruchomość, której m.in. dotyczy zaskarżona uchwała, posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w w/w wyroku przesądził, iż wskutek przeniesienia praw właścicielskich uprawnienia byłej strony skarżącej tj. Spółki A przejął nabywca nieruchomości Spółka B, jego następca prawny. Przejecie tych uprawnień oznacza w konsekwencji, iż w sytuacji, gdy uprzednio przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego wnoszący skargę wyczerpał wymagane środki zaskarżenia, to warunek ten został spełniony również w odniesieniu do jego następcy prawnego. W świetle powyższego oraz stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd, obecnie kontroli sądu będzie podlegała wyłącznie zaskarżona uchwała, w tym zakresie sądy administracyjne dotychczas nie orzekały. Przechodząc do meritum skargi przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w S. w rejonie ulic B i A obręb 15 i 16. Jak wynika z załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały Spółka A była właścicielem działki nr 8, obecnie właścicielem jest skarżąca Spółka B, okoliczności tej nie kwestionuje żadna ze stron a dodatkowo potwierdza odpis z księgi wieczystej opatrzony datą 5 maja 2006r., złożony do akt sądowych. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, iż przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana, znajduje się na niej budynek o charakterze użytkowym, budynek i teren wokół jest przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej, mieścił się tam, m.in. salon sprzedaży samochodów z częścią wystawową i parkingiem. Zabudowa działki uwidoczniona została na wyrysie z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla C w S., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., również na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania z 2003 roku i na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której zaznaczony również został teren objęty scaleniem. Dokumenty te złożone zostały przez Radę Miejską w toku postępowania sądowego i potwierdzają, iż zabudowana część nieruchomości strony skarżącej została objęta scaleniem. Podkreślić należy, iż z żadnego ze złożonych, w toku postępowania administracyjnego i później sądowego, dokumentów, w szczególności z odpisu z księgi wieczystej, nie wynika, aby działka nr 8 została w jakikolwiek sposób podzielona, nie wyodrębniono z niej żadnej części do odrębnego użytkowania, w tej sytuacji znajdująca się na niej budowa powoduje, iż należy ją zakwalifikować do nieruchomości zabudowanych. O takim charakterze przedmiotowej działki świadczy również decyzja Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...]r. zatwierdzająca projekt budowlany salonu sprzedaży samochodów wraz z urządzeniami technicznymi i placem manewrowym, wynika z niej, iż obejmuje działalnością i zabudowaniami całą nieruchomość. Z powołanych dokumentów nie wynika również by istniejąca zabudowa była zabudową nielegalną. Mówiąc o gruntach pod zabudowaniami (zabudowanych), należy uwzględnić, że nie chodzi tylko o grunty znajdujące się pod samymi budynkami (według ich obrysów), ale i o grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995r., sygn.akt II SA 2424/1993, publ. ONSA 1996/2/77). Wobec powyższego bezsprzecznie działka podlegająca scaleniu jest działką zabudową, jest to o tyle ważne, iż zgodnie z art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której wydano zaskarżoną uchwałę, zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Tym samym w ustalonym w sprawie stanie faktycznym również wymagana była taka zgoda, tym czasem z całokształtu materiału sprawy nie wynika aby została ona skutecznie udzielona. W aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie, doręczone w dniu 14 maja 2003r. Spółce A, o terminie spotkania, które ma na celu szczegółowe zapoznanie zainteresowanych z procedurą, lista obecności, z której wynika, iż przedstawiciel Spółki był obecny, złożył stosowny podpis, taki sam znajduje się na liście podmiotów wyrażających zgodę na uruchomienie procedury scaleniowej oraz pokrycie kosztów z tym związanych. Niemniej jednak nie ma żadnego dokumentu, który pozwalałby na zidentyfikowanie osoby, która złożyła podpis w imieniu Spółki jednocześnie organy prowadzące postępowanie nie podjęły żadnych działań w celu wyjaśnienia czy ta osoba jest umocowana, czy mogła być umocowana do wyrażania oświadczeń woli w imieniu Spółki. Złożony podpis jest nieczytelny i nie można ustalić podstawowych danych – imię i nazwisko – osoby, która złożyła podpis. Natomiast omawiana zgoda jest niewątpliwie oświadczeniem woli właściciela i mogła zostać złożona przez przedstawiciela lub pełnomocnika Spółki. Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy wyrażenia takiej zgody, tak więc może być pisemna lub ustna do protokołu rozprawy administracyjnej. Niemniej jednak najważniejsze jest, aby stosowne oświadczenie woli zostało wyrażone, złożone przez podmiot uprawniony. W tym zakresie organy administracji nie zbadały kwestii umocowania do reprezentacji Spółki. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż przeprowadzona została procedura scaleniowa obejmująca działkę strony skarżącej bez jej zgody wyrażonej pisemnie lub ustnie. Aktualność zachowuje wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995r., sygn.akt II SA 2424/1993, publ. ONSA 1996/2/77, w którym Sąd wywodzi, iż grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349). Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Z tych wszystkich względów zasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 8 położonej w S. ul. A [...], ponieważ w odniesieniu do tej nieruchomości, która jest nieruchomością zabudowaną, organy nie uzyskały zgody na objęcie jej procedurą scaleniową a konieczność złożenia takiej zgody wynika wprost z przepisu art. 102 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W wypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc. Z takim istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Omówione naruszenia uzasadniają także postawienie organom zarzut niepełnego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy, przede wszystkim brak dokumentów potwierdzających umocowanie do reprezentacji Spółki a w zasadzie brak jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia, ustalenia czy zgoda została rzeczywiście wyrażona skutecznie. Nadto organ błędnie przyjął, iż sporna nieruchomość nie jest zabudowana. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo w części dotyczącej scalenia i podziału nieruchomości skarżącej oznaczonej jako działkę nr 8 wchodzącą w skład nieruchomości należącej do Spółki, położonej w S. przy ul. A [...]. i w takim zakresie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. ar