II SA/Łd 1074/11

Dnia 14 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi J. G. i M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz J. G. i M. G. kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. i M. G. solidarnie kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 14 października 2011 roku, pod pozycją [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010r. poz. 1623, dalej prawo budowlane), wymierzył J. i M. G. karę w wysokości 75 000,00 zł. z tytułu użytkowania budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] w W. przy ul. A w części zrealizowanej obiektu, tj. stanowiska myjni samoobsługowej i sklepu z zapleczem, z naruszeniem art. 55 prawa budowlanego, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ ustalił, ze inwestorzy realizują inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], lecz po wykonaniu części usługowej rozpoczęto jej użytkowanie. Użytkowanie stwierdzono podczas kontroli w dniu 1 marca 2011 roku. Na powyższe postanowienie M. i J. G. wnieśli zażalenie wskazując, iż w grudniu 2004r. złożyli do Starosty [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną przy ulicy A 8 na działce [...] w W. Taką decyzję o nr [...] otrzymali [...],, lecz owa decyzja została uchylona przez Wojewodę [...]. Po uzupełnieniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Starosta [...] wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 736/05 z dnia 1 grudnia 2005r. uchylił wskazaną decyzję Wojewody [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] po rozpoznaniu skargi K. R. Następnie odwołujący się wyjaśnili, iż kolejną decyzją z dnia [...]. nr [...] Starosta [...] odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Wskazana w uzasadnieniu postanowienia decyzja z dnia [...] była kolejną, już ostateczną decyzją, na podstawie której realizowali przedsięwzięcie. Inwestorzy wyjaśnili również, iż od w dniu 8 czerwca 2005r. kiedy uprawomocniła się w/w decyzja Starosty [...] nr [...] rozpoczęte zostały roboty budowlane tj. roboty ziemne, budowa fundamentów , wszystkich przyłączy wodnych kanalizacyjnych (separatorów zanieczyszczeń), elektrycznych. W tym też okresie zostały zakupione urządzenia do myjni w Holandii za kwotę 200.000 zł. W okresie od czerwca do grudnia 2005r. prace budowlane były zaawansowane, zaś wobec zbliżającej się zimy należało je zabezpieczyć, poprzez wykonanie lekkiej konstrukcji stalowej podtrzymującej dach, chroniący wszystkie wykonane prace oraz zamontowanie dachu na murach niedokończonego budynku. Owe prace w ocenie stron były wykonane w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę .Firma Savona z Holandii żądała zaś zainstalowania urządzenia myjni, aby mogły zostać one objęte gwarancją. Nie podzielając argumentów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy w/w postanowienie PINB w W. nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. G. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z urządzeniami, obiekt kat. XVII oraz budowę ściany oporowej na działkach nr [...] i [...] w obrębie 4 w W. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w poziomie parteru zlokalizowano myjnię samochodów oraz lokal handlowy z artykułami motoryzacyjnymi, na I piętrze pomieszczenia biurowe i węzły sanitarne, a na poddaszu dwa komfortowe lokale mieszkalne. Organ odwoławczy uzupełnił ustalenia PINB i wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 marca 2011r. powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że w/w obiekt został wybudowany w poziomie parteru tj. wykonano 4 stanowiska do mycia pojazdów oraz pomieszczenie aparatowni myjni i pomieszczenia obsługi stacji LPG ze sklepem. Kontrola w dniu 1.03.2011 roku wykazała też inne odstępstwa znaczne odstępstwa od projektu: dotyczące odległości od granicy i posesji sąsiednich ale na korzyść sąsiadów (dalej od granicy, 16 m zamiast 13), mniejszą o 1/6 kubaturę, ponadto parter przykryto nieprzewidzianym w projekcie dachem. Zarówno myjnia jak i pomieszczenia socjalne dla pracowników są użytkowane. Stanowiska do mycia pojazdów są wyposażone w urządzenia niezbędne do mycia. W obrębie kratek ściekowych poszczególnych stanowisk do mycia pojazdów widnieje warstwa lodu świadcząca o użytkowaniu stanowisk. Nadto organ ustalił, że sklep został otwarty dwa lata wcześniej. Organ podkreślił, że w niniejszej prawie bezspornym jest, że faktycznie do chwili obecnej wybudowano jedynie część parterową obiektu. Nie budzi też wątpliwości, że budynek jest użytkowany, bowiem potwierdził to M. G.. Poza tym inwestorzy nie posiadają dokumentu potwierdzającego zgodę na użytkowanie, zaś wybudowanie parterowego obiektu zamiast dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym należy zakwalifikować jako istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę, bowiem parterowa kondygnacja obiektu została przykryta dachem, którego nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. J. i M. G. zaskarżyli powyższe p[ostanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając mu: - naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, to jest żądania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji, o jakiej mowa w art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego. - naruszenie art. 59f Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez obliczenie kary od całości budynku, jak też brak wskazania okoliczności uzasadniających zastosowanie konkretnych kary. - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się organu do argumentacji i sytuacji wskazanej w zażaleniu oraz brak wyjaśnienia przesłanek obliczenia kary. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. W dniu [...] postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego nałożył na skarżących obowiązek wstrzymania prowadzenia robót związanych z budową budynku usługowego z częścią mieszkalna na działce nr [...] w W. przy ul. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezsporny w sprawie jest stan faktyczny, natomiast wadliwie zastosowano do niego przepisy prawa materialnego, sankcję przewidzianą w art. 57 ust.7 prawa budowlanego. Stosownie do powołanego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący uzyskali w marcu 2008 roku ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu składającego się z myjni samochodowej i sklepu z zapleczem. Z ustaleń organów wynika bezspornie, że zakończyli inwestycję tylko części usługowej inwestycji – myjnię i sklep. Nie budzi też wątpliwości, że w tej części obiekt jest użytkowany. Bez wątpienia budynek myjni ze sklepem należą do kategorii XVII określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane W przypadku realizacji tego typu inwestycji, przed przystąpieniem do użytkowania niezbędne było uzyskanie stosownego pozwolenia w trybie art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Jednakże prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie, a więc i zakończonej zgodnie z projektem. Inwestor realizujący przedsięwzięcie czy to samowolnie, czy to - jak w niniejszej sprawie - z istotnymi odstępstwami od projektu nie mógłby uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Skoro zaś skarżący przystąpili do samowolnego użytkowania części obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu, nie mogliby uzyskać pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że przepis ten, narzucone w nim wymogi nie miałyby zastosowania w tej konkretnej sytuacji.. Oznacza to również, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania norma art. 57 ust. 7 prawa budowlanego Jeżeli bowiem w określonym stanie faktycznym nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 55 Prawa budowlanego, konsekwentnie nie ma podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 roku w sprawie II OSK 1756/09 i wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2010 sygn. akt II OSK 989/09). NSA wskazał, że skoro strona skarżąca nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy Prawo budowlane, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Należy podkreślić, że przepis art. 57 ust.7 prawa budowlanego wprowadzający sankcję należy stosować i interpretować ściśle. Zgodnie z prawidłową wykładnią, z regułami demokratycznego państwa prawa norm zawierających sankcje nie wolno interpretować rozszerzająco, w szczególności stosować ich do stanów faktycznych wprost z tej normy nie wynikających. Podkreślenia też wymaga, że organ nadzoru budowlanego prowadzi również postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Takie postępowanie zostało wszczęte równolegle, to jest w dniu 10 marca 2011 roku., kiedy ujawniono realizację przedsięwzięcia z istotnymi (wg organu) odstępstwami od warunków pozwolenia. Postępowanie to zmierza do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wszczęcie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego również nie pozwala na zastosowanie na tym etapie kary przewidzianej w art. 57 ust.7 prawa budowlanego (vide wyrok NSA z 30 czerwca 2010r. w sprawie II OSK 989/09). Tak więc zarzut skargi nieprawidłowego zastosowania w sprawie niniejszej art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane okazał się uzasadniony. Z kolei bezpodstawność zastosowania art. 57 ust.7 czyni bezprzedmiotowymi zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyliczenia kary od powierzchni całej nieruchomości, a nie zakończonej i użytkowanej części usługowej. Spór dotyczy zatem współczynnika wielkości obiektu, o którym mowa w art. 59 f prawa budowlanego. Na marginesie jedynie wskazać można, że zastosowano współczynnik, przewidziany w załączniku do ustawy dla obiektów kategorii XVII o najmniejszej kubaturze , to jest do 2500 m3. Z uwagi na to, że błędna wykładnia przepisu art. 55 pkt 1 i art. 57 ust.7 Prawa budowlanego doprowadziła do wadliwego, bo bezpodstawnego ich zastosowania w niniejszej sprawie, zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedtsaeioną wyżej wykładnię przepisów art. 55 i 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane. Z mocy art. 152 orzeczono, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. m.o.