II SA/Łd 1076/13

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi K. Ł. i R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poziomu gruntu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz K. Ł. i R. Ł. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. i R. Ł., uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umarzyło postępowanie w sprawie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wójt Gminy S., po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć, decyzją z dnia [...] nakazał, w punkcie pierwszym, K. i R. Ł., jako właścicielom działki nr ewid. 207/2, położonej w N., przywrócenie poziomu gruntu na tej działce do stanu poprzedniego poprzez usunięcie za pomocą spycharki lub ręcznie warstwy gruntu nawiezionej ziemi o grubości h = 50 cm z wyznaczonej kolorem niebieskim na mapie sytuacyjno – wysokościowej, stanowiącej załącznik do decyzji, powierzchni działki oraz usunięcie nadmiaru ziemi z terenu działki poprzez jej wywiezienie i wyprofilowanie terenu, do uzyskania poziomu działki przyległej. W punkcie drugim decyzji organ nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2000 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145, ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż stosunki wodne na działce nr 204/2 zostały naruszone, na skutek czego, może być ona zalewana podczas deszczów nawalnych i długotrwałych oraz podtapiana podczas roztopów i opadów o mniejszym natężeniu. Podwyższenie terenu działki nr 207/2, stanowiącej własność K. i R. Ł., spowodowało istotne pogorszenie stosunków wodnych na działce nr 204/2 stanowiącej własność J. O., co potwierdza opinia techniczna biegłego z zakresu stosunków wodnych. Fakt podwyższenia terenu działki nr 207/2 dodatkowo potwierdza opinia geotechniczna dla rozpoznania stosunków gruntowo – wodnych. Uwzględniając treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego organ podkreślił, że nałożenie na K. i R. Ł. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr 207/2, jest jedynym możliwym i najprostszym rozwiązaniem. Z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony – J. O., którego działka została zalana, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie wnieśli K. i R. Ł., wskazując, iż wykonanie nakazu z decyzji organu pierwszej instancji spowoduje nowe ukształtowanie terenu ich działki, która będzie miała dwa poziomy gruntu: w jednej części - poziom równy do poziomu działki nr 204/2, w drugiej części - poziom równy z terenem działki nr 212/3. Obniżenie części terenu działki nie rozwiąże problemu zakłócania stosunków wodnych, który ma swoje źródło w remoncie drogi nr 8. Konsekwencją remontu drogi było zakłócenie spływu wód powierzchniowych do rowu przydrożnego, poprzez wybudowanie chodnika, którego nasyp odciął szereg posesji od dostępu do rowu znajdującego się przy drodze. Działki sąsiadujące z działką nr 204/2, zarówno po stronie zachodniej, jak i wschodniej, są podwyższone poprzez wykonanie nasypów umożliwiających właścicielom swobodne korzystanie z ich nieruchomości. Modernizacja drogi krajowej nr 8 i wykonanie chodnika przy tej drodze spowodowało naruszenie stosunków wodnych na tym terenie. Odwołujący się zaznaczyli, że wykonanie nasypu na ich działce było konieczne w związku z rozpoczęciem budowy na ich nieruchomości. Ze względu na wodę zalegającą głównie za chodnikiem, dowożenie materiałów budowlanych nie byłoby możliwe. Przygotowane na zlecenie organu opinie biegłych odnosiły się tylko do terenu działki J. O., który nie dokonał podwyższenia wjazdu na działkę, ponieważ korzysta z niej sporadycznie. Zdaniem autorów odwołania, organ pierwszej instancji winien rozważyć konsekwencje związane z wykonaniem decyzji, gdyż problem zakłócenia stosunków wodnych nie zostanie nadal rozwiązany. W konkluzji odwołujący się powtórzyli, że zakłócenie stosunków wodnych jest wynikiem podwyższenia drogi krajowej w trakcie jej modernizacji i wybudowaniem chodnika. Poprawa stosunków wodnych jest możliwa, jednakże w postępowaniu z udziałem wszystkich właścicieli działek znajdujących się na tym terenie, tj. działek nr: 204/2, 207/2, 212/3, 216/2, ponieważ naturalny odpływ wody następuje w kierunku wschodnim i dotyczy wymienionych działek. W związku z tym, odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako k.p.a. ) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w odniesieniu do nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności umarzając postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając następnie, że naruszenie stosunków wodnych nastąpiło przez podniesienie poziomu działki nr 207/2, co nie jest kwestionowane przez strony i ma swoje potwierdzenie w treści opinii biegłego. Z opinii tej wynika, że pierwotne zakłócenie stosunków wodnych nastąpiło na skutek wybudowania nasypu drogi krajowej nr 8, do której od strony północnej przylegają m.in. działki nr 204/2 i 207/2. Wybudowanie nasypu drogi, a następnie chodnika od strony północnej, spowodowało zakłócenie naturalnego spływu nadmiaru wód opadowych z kierunku północnego w kierunku południowym do rzeki B. Spływ wód został przywrócony poprzez wybudowanie rowu przydrożnego, który przejął nadmiar wód spływających z kierunku północnego w kierunku wschodnim, w tym wód sąsiadujących ze sobą działek: 198/8, 201/3, 204/2, 207/2. Wody te, za pomocą przepustów pod chodnikiem i rowu przydrożnego, kierowane są do przepustu pod drogą krajową oraz dalej na południe rowami melioracyjnymi do rzeki B. Podwyższenie działki nr 207/2 zahamowało naturalny spływ nadmiaru wód opadowych ze wskazanego kierunku do rowu przydrożnego, co stanowi bezpośrednią przyczynę gromadzenia się wody na działce nr 204/2. Podczas znacznych opadów, przy zaniku retencji na skutek silnego nawodnienia, poziom wody na sąsiadujących ze sobą działkach nr 201/3 i 204/2 podnosi się do sztucznie utworzonego poziomu gruntu na działce nr 207/2, co z kolei powoduje zastój wody na tych działkach. Opinia jednoznacznie wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy podwyższeniem poziomu gruntu działki nr 207/2, a szkodą – naruszeniem stosunków wodnych na działce nr 204/2. Ponieważ decydujące znaczenie dla stosunków wodnych na terenie ma naturalne ukształtowanie terenu (determinujące kierunek spływu wód), dlatego też ingerencja odwołujących się, polegająca na wywyższeniu gruntu o ok. 50 cm, naruszyła istniejącą na tam równowagę. Jak dalej argumentował organ, regulacja art. 29 § 3 Prawa wodnego przewiduje alternatywny sposób usunięcia stwierdzonego naruszenia stosunków wodnych poprzez przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dokonując wyboru jednego ze sposobów usunięcia naruszenia organ administracji winien, w zależności od okoliczności sprawy, określić najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania sposób. Na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych organ pierwszej instancji stwierdził, iż najbardziej zasadnym sposobem zniwelowania naruszenia stosunków wodnych, jest przywrócenie stanu poprzedniego przez właścicieli działki nr 207/2, czyli obniżenie poziomu ich gruntu. Obowiązek nałożony na odwołujących się w decyzji organu pierwszej instancji został określony precyzyjnie i ma swoje oparcie w opinii geotechnicznej sporządzonej w czerwcu 2012 roku przez mgr inż. P. R. oraz w opisie technicznym zawierającym analizę kosztorysową, z czerwca 2013 roku, wykonanym przez mgr inż. D. F. Dokonując analizy materiału dowodowego sprawy, w aspekcie regulacji zawartej w przepisie art. 29 Prawa wodnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jednoznacznie, iż działanie właścicieli działki nr 207/2, polegające na częściowym wywyższeniu terenu ich działki (w części wskazanej na podstawie projektu zagospodarowania działki), doprowadziło do szkodliwego naruszenia stosunków wodnych na działce nr 204/2 i w związku z czym zasadne było nakazanie właścicielom gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Nadto organ podkreślił, że projekt budowlany na realizację inwestycji na działce nr 207/2 nie przewidywał sztucznego podwyższenia jej terenu. Zgodnie z informacją organu nadzoru budowlanego przywrócenie obecnego poziomu gruntu do stanu pierwotnego nie wpłynie negatywnie na konstrukcję budynku i jego użytkowanie, ponieważ podniesienie gruntu nie ma charakteru trwałego, a jedynie nastąpiło na potrzeby budowy. Jak dalej wskazał organ, zarzut podniesiony w odwołaniu, dotyczący ewentualnego zalewania działki nr 207/2 na skutek wykonania decyzji pierwszej instancji, jest o tyle niezasadny, iż wskutek jej faktycznego wykonania przywrócony zostanie stan na tymże gruncie sprzed naruszenia stosunków wodnych. Odnosząc się zaś do kwestii konieczności uregulowania stosunków wodnych na całym obszarze, na którym wykonywane były prace modernizacyjne drogi krajowej, organ stwierdził, iż zagadnienie to winno stanowić przedmiot odrębnego postępowania. W konkluzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jedynie gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jak podkreślił organ, wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Uwzględniając zawężającą wykładnię co do możliwości zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności, SKO uznało, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił jego zastosowania w sposób dostateczny, co przesądziło o konieczności uchylenia decyzji w odpowiednim zakresie i umorzenia postępowania w tej części. W skardze na powyższą decyzję K. i R. Ł. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi jej autorzy opisali dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 54/11, którym stwierdzono nieważność wcześniej wydanych decyzji obu instancji. Kwestionowanej w skardze decyzji zarzucono brak uwzględnienia opinii biegłego w całości, z której to wynika, że pierwotną przyczyną naruszenia kierunku spływu wód powierzchniowych było wybudowanie nasypu drogi krajowej. W dalszej kolejności sytuację pogorszyło wykonanie chodnika od północnej strony tej drogi. Skutek wykonania chodnika jest taki, że wody spływające w kierunku południowym w sposób naturalny z działek położonych niżej niż nasyp chodnika, nie mogą przedostać się do rowu przydrożnego i płynąć w kierunku wschodnim do najbliższego przepustu pod drogą. Po remoncie drogi okoliczni mieszkańcy musieli wykonać nasypy umożliwiające wyjazd z terenu ich działek. W okolicy wyłącznie właściciel działki nr 204/2 nie podwyższył wjazdu na działkę, bowiem jego obecność na tym terenie jest sporadyczna. W ocenie skarżących organ winien dokładnie ustalić, w którym miejscu zablokowany jest odpływ wód powierzchniowych z działki nr 204/2. Organ powinien rozważyć także konsekwencje wynikające z wykonania decyzji, czyli to, że problem zakłócenia stosunków wodnych nadal nie będzie rozwiązany. Po wykonaniu decyzji, to działka skarżących będzie zalewana, bowiem teren wjazdu na kolejną działkę również został podwyższony. W konkluzji skarżący ponownie zwrócili uwagę, że naruszenie stosunków wodnych na gruncie nie jest wynikiem ich działania, a powodem takiego stanu rzeczy jest modernizacja drogi krajowej. Postępowanie w sprawie winno być przeprowadzone z udziałem właścicieli wszystkich działek, których dotyczy problem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca rozstrzygnięcie Wójta Gminy w części dotyczącej nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności i umarzająca postępowanie w tym zakresie oraz utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji w pozostałym zakresie. Na mocy decyzji organu pierwszej instancji skarżący, wobec stwierdzenia, iż poprzez podwyższenie terenu swojej działki (nr 207/2) naruszyli stosunki wodne na gruncie, zostali zobowiązani do przywrócenia poziomu gruntu na swojej działce do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi na określonej części terenu swojej działki, wywiezienia tej ziemi i wyprofilowania terenu do uzyskania poziomu terenu przyległego do działki, stanowiącej własność uczestnika postępowania (nr 204/2). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. nr 145 z 2012r. ze zm., przywoływanej dalej jako "ustawa" ), który w ust. 1 pkt 1 stanowi, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Z powołanej regulacji wynika generalny zakaz zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawy do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest w szczególności wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu. Niewątpliwie w toku postępowania wyjaśniającego organ powinien wykazać istnienie związku przyczynowo – skutkowego między zmianą stanu wody na gruncie, a szkodą wynikłą z tego tytułu na gruncie sąsiednim. Dla zastosowania przepisu art. 29 Prawa wodnego wymagane jest bowiem ustalenie, że do naruszenia stanu wód - ze szkodą dla gruntu sąsiedniego - doszło w wyniku działań właściciela gruntu. Powyższe uwagi o charakterze ogólnym mają swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 25 października 2012 roku, II SA/Kr 420/12; w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2012 roku, II SA/Gl 556/12; w Poznaniu z dnia 8 lutego 2012 roku, IV SA/Po 1002/11; w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2011 roku, II SA/Rz 393/11; w Białymstoku z dnia 31 marca 2011 roku, II SA/Bk 840/10 i inne, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując do merytorycznego odniesienia się do istoty sprawy w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sprawa niniejsza była przedmiotem skargi właścicieli działki nr 207/2 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 54/11 sąd, po rozpoznaniu skargi na wcześniejsze decyzje wydane przez organy w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku skład orzekający wskazał, iż w sprawie, w świetle sporządzonej w toku postępowania, a niekwestionowanej przez strony, opinii biegłego, nie budzi wątpliwości fakt naruszenia stosunków wodnych na działce nr 204/2 na skutek podwyższenia terenu działki nr 207/2. W tym kontekście, jak dalej argumentował sąd, kwestie drożności przepustów pod nasypem drogowym, czy funkcjonowania urządzeń melioracji szczegółowych, nie mają znaczenia dla oceny obowiązków skarżących. Powołany pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie jest wiążący zarówno dla organów administracji, jak i składu orzekającego w sprawie niniejszej. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Konkludując powyższe informacje wyjaśnić należy, iż nie zasługują na aprobatę zarzuty skarżących przedstawiane w treści odwołania, jak i skargi inicjującej niniejsze postępowanie, iż powodem naruszenia stosunków na gruncie jest modernizacja drogi krajowej. Z pełną stanowczością podkreślić należy, iż w sprawie powodem naruszenia stosunków wodnych na działce nr 204/2 jest podwyższenie przez skarżących poziomu gruntu działki nr 207/2. W tej sytuacji na aprobatę zasługuje skierowanie nakazów, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego do skarżących, jako właścicieli działki nr 207/2. Należy dodać, że stosownie do art. 29 Prawa wodnego organ powinien dążyć do ustalenia przyczyn zmiany stanu wody na gruncie. Przy czym nie chodzi tu o każdą przyczynę, ale o taką, o której mowa w powołanym przepisie, czyli ustalenie, czy ktokolwiek zmieniał stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2010 roku, II SA/Bd 369/10 i inne). W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie także ten argument skargi, który zmierza do wykazania, iż do naruszenia stosunków doszło na skutek modernizacji drogi krajowej i problem ten dotyczy większej ilości działek niż tylko nieruchomość skarżących i uczestnika postępowania. Wobec tego organ prawidłowo ograniczył zakres postępowania w niniejszej sprawie do terenu tylko tych dwóch działek. Okoliczności związane z pracami modernizacyjnymi drogi krajowej i ich wpływ na stosunki wodne na większym bądź całym obszarze miejscowości N. mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Przechodząc do dalszej analizy zasadności skargi wskazać należy, iż organ administracji stoi na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ ma bowiem obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Szczególnym rodzajem dowodu, po który może sięgnąć organ w toku postępowania jest opinia biegłego, o której stanowi art. 84 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegły jest zatem powoływany, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza, wiadomości specjalne, czyli informacje przekraczające zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Opinia biegłego jest dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Innymi słowy, opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Tym samym, organ powinien ocenić swobodnie, czyli na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego, wszystkie dowody, którymi dysponuje, w tym także opinię biegłego. Analizując treść kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego sąd uznał, że organ ten naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonał właściwej oceny istotnej w sprawie kwestii w kontekście wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. W szczególności wskazać wypada, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie od 2007 roku organ pierwszej instancji zlecił przygotowanie kolejno trzech opinii. Pierwsza opinia (uzupełniona następnie przez biegłego) zmierzała do ustalenia przyczyn podtapiania działki nr 204/2 i była opracowana przez specjalistę z zakresu stosunków wodnych na gruncie. Druga opinia, przygotowana przez specjalistę geologa, miała na celu rozpoznanie i udokumentowanie warunków gruntowo – wodnych na działce nr 207/2. Celem ostatniej opinii miało być ustalenie rozwiązania technicznego z kosztorysem. Właśnie w ostatniej z tych opinii jej autor zalecił usunięcie warstwy nawiezionej ziemi z części terenu działki nr 207/2 (obszar o powierzchni 196 m2), której lokalizację pokazał na mapie załączonej do opinii. W opinii tej próżno szukać uzasadnienia dla tak określonego rozmiaru obowiązku, który winien być nałożony na skarżących. Brak w tym zakresie nie wzbudził zastrzeżeń organu, co dowodzi tego, że organ ten nie poddał opinii biegłego ocenie zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 k.p.a. Tymczasem ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organów orzekających w sprawie. Zaniedbanie organu, polegające na niepoddaniu opinii biegłego właściwej ocenie, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na wnioski wynikające z opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję, i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Takiej analizy w decyzji organu odwoławczego jest brak, czym organ naruszył także przepis art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, iż w pierwszej opinii z zakresu stosunków wodnych biegły wskazywał, że powodem naruszenia stosunków wodnych było podwyższenie terenu działki nr 207/2 (a nie jej części). Wobec tego organy dysponowały opiniami w pewnym sensie ze sobą sprzecznymi – jedna stwierdzała, że powodem naruszenia stosunków wodnych na gruncie jest podwyższenie poziomu działki nr 207/2, a druga nakazywała obniżenie terenu jedynie na części tej działki. W tej sytuacji organ zobowiązany był także do skonfrontowania treści opinii, czego nie uczynił, czym również naruszył przepis art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ mógł w szczególności zwrócić się do biegłego z wnioskiem o wyjaśnienie przyjętego rozwiązania, czego jednak zaniechał. W ocenie sądu organ, w sposób bezkrytyczny i bezrefleksyjny, uznał - wynikający z opinii sposób przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego, w sytuacji, gdy zrealizowanie nałożonego obowiązku doprowadziłoby do powstania dwóch poziomów gruntu na działce skarżących, a tym samym - w efekcie nie usunęłoby powstałego problemu. W kontekście przedstawionych uwag sąd ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, naruszyło przepis art. 15 k.p.a. uchylając się od ponownego rozpatrzenia sprawy. Zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawione powyżej uwagi dowodzą tego, że organ nie rozpoznał merytorycznie sprawy, a jedynie ograniczył się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Prowadząc postępowanie po raz kolejny organ zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności dokonania oceny dowodów, którymi dysponuje zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, o której stanowi art. 80 k.p.a. W konkluzji uzasadnienia należy także dostrzec, iż wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych, znajduje się pismo uczestnika postępowania – J. O., w którym jego autor zakwestionował przyjęty w decyzji pierwszej instancji sposób rozwiązania problemu naruszenia stosunków wodnych na gruncie, tym samym dał wyraz niezadowoleniu z tej decyzji. Niewątpliwie pismo to nie jest zatytułowane jako odwołanie, ale jest skierowane do organu pierwszej instancji w terminie otwartym do wniesienia odwołania. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapoznawszy się z treścią tego pisma, powinno podjąć działania w celu ustalenia jego charakteru, w szczególności czy stanowi ono odwołanie od decyzji pierwszej instancji. Zdaniem sądu, jeśli lektura pisma budzi wątpliwości co do treści żądania strony, organ nie powinien pominąć takiego pisma, a zmierzać do ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd organu odwoławczego dotyczący braku podstaw do nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności w rozstrzygnięciu pierwszej instancji, co nastąpiło stosownie do art. 108 § 1 k.p.a. Sąd zwraca jednakże uwagę, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., gdyż brak jest podstaw do tego, by jednocześnie stosować wykluczające się możliwości rozstrzygnięcia wynikające z punktu pierwszego i drugiego tegoż przepisu. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien zastosować jedynie unormowanie określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie merytoryczne. Reasumując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W punkcie trzecim wyroku sąd, w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. LS