II SA/Łd 1080/09

Dnia 21 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. B. odmówił wstrzymania prowadzenia przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. robót budowlanych, związanych z budową zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż nie ma podstaw prawnych do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. W wyniku oględzin inwestycji nie stwierdzono bowiem istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego oraz występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub ich mienia, ani zagrożenia środowiska. Organ wyjaśnił nadto, iż stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych jest możliwe wyłącznie w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach, natomiast podczas dwóch kontroli przedmiotowej budowy nie stwierdzono występowania żadnej z podstaw wymienionych w art. 50 ust. 1 w/w ustawy, stąd brak przesłanek do uwzględnienie wniosku strony. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. B. zarzucił brak należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadniając podkreślił, iż sporny obiekt został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem, przede wszystkim został zlokalizowany bliżej granicy z nieruchomością strony niż przewidywał to projekt. Dodał, iż z uwagi na nie zaliczenie go w poczet stron postępowania wiele istotnych czynności wyjaśniających przeprowadzono bez jego udziału, jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii geodety, który ostatecznie rozstrzygnie czy lokalizacja obiektu jest prawidłowa. Postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zespołu mieszkaniowej wielorodzinnej z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzone zostało uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego uprawniony geodeta dokonał stosownych pomiarów i ostatecznie stwierdził, iż lokalizacja obiektu jest zgodna z projektem budowlanym z dnia [...]r., zatem nie ma podstaw do uwzględnienia żądania strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Dalej wyjaśnił, iż do akt sprawy załączono decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., którą udzielono Spółce A pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z przyłączami, przy ul.A [...] w Ł. Doszło zatem do zmiany stanu faktycznego sprawy w stosunku do okresu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, niewątpliwie bowiem oddanie spornego obiektu do użytkowania czyni bezprzedmiotowym rozstrzyganie w zakresie wniosku o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Organ pouczył stronę, iż roszczeń odszkodowawczych z tytułu poniesionych szkód na mieniu strona może dochodzić na drodze powództwa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. B. zarzucił, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z uwagi na nieprawidłową i niewystarczającą ocenę przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadniając skargę Z. B. podkreślił, iż organ uchylił się od należytego zebrania materiału dowodowego, od przeprowadzenia dowodu z opinii geodety, a w konsekwencji od starannej oceny tak zebranego materiału. Zwrócił uwagę, iż pierwszy wniosek o wstrzymanie prac budowlanych złożył już w 2008 roku, zatem to bezprawne i przewlekłe postępowanie organów obu instancji spowodowało, iż inwestor zakończył budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślił, że fakt oddania obiektu do użytkowania nie odbiera organom nadzoru budowlanego prawa do podjęcia inicjatywy w przypadku stwierdzenia, że dany obiekt został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, iż nie ma uprawnienia do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót skoro zostały już one zakończone i inwestycja jest oddana do użytkowania, wynika to wprost z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych postanowień. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zespołu zabudowy mieszkaniowej i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Istotą takiego rozstrzygnięcia jest ustalenie, iż prowadzone przez Spółkę A, na podstawie wydanego przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...]r. pozwolenia na budowę, prace zostały już zakończone. A decyzją z dnia [...]r. inwestor uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Jak stanowi natomiast przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż uregulowane w przepisach art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1 w/w ustawy (tzn. prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub też w innych okolicznościach niż wymienione we wskazanych powyżej przepisach) właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać (w drodze postanowienia) prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Powyższy przepis stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w przypadkach, gdy są spełnione wymienione w nim przesłanki oraz nie mają zastosowania przepisy szczególne. Podkreślić należy, iż wstrzymanie robót budowlanych na podstawie przywołanego unormowania Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 12 października 2007r., sygn.akt II SOK 629/07, niepubl, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 347905). Jeżeli budowa obiektu budowlanego została zakończona, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, gdyż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007r., sygn.akt II OSK 861/06, publ. ONSAiWSA 2008/5/84). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela wykształcone na tle art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowisko, iż zasadniczo dopuszczalne jest wstrzymanie robót budowlanych, które nie zostały jeszcze zakończone. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po zawiadomieniu o zakończeniu budowy jak stanowi art. 54 Prawa budowlanego, udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej zabudowy mieszkaniowej i stwierdził zgodność wykonania robót budowlanych z projektem budowlanym, załączonymi do niego dokumentami oraz warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, roboty zakończono. W tej sytuacji, poczynione ustalenia w zakresie ustaleń faktycznych czynią bezprzedmiotowym wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia przedmiotowych robót. Postępowanie jest bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy odpadł jeden z elementów stosunku prawnego, którym w niniejszym stanie faktycznym i prawnym jest przedmiot postępowania, jakim były roboty budowlane. Wobec ustalenia, iż przedmiotowe roboty zostały już zakończone, brak jest przedmiotu postępowania, które pierwotnie zmierzało do rozstrzygnięcia o wstrzymaniu ich prowadzenia, skoro są już zakończone to nie ma co wstrzymywać. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie jest dopuszczalne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W świetle powyższego organ nie był uprawniony do rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych i zasadnie orzekł o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na wniosek skarżącego o wstrzymanie budowy. Dodać należy, iż to wniosek strony skarżącej zakreślał przedmiot, zakres wszczętego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, w ramach którego organ obowiązany był ustalić czy zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 w/w ustawy uzasadniających rozstrzygnięcie o wstrzymaniu budowy. Organ nie jest uprawniony dowolnie rozszerzać przedmiotu prowadzonego przez siebie postępowania, ani tym bardziej dowolnie interpretować wniosku strony. Skarżący wnosił o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, a skoro zostały one już zakończone, co znajduje odzwierciedlenie w decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...]r., ustalenie to obligowało do umorzenia postępowania z wniosku o wstrzymania budowy. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 w/w ustawy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 w/w ustawy. Jednakże postępowanie w tym zakresie może być ewentualnie kolejnym, nowym postępowaniem administracyjnym, nie może zostać załatwione w ramach postępowania z wniosku skarżącego o wstrzymanie budowy. Jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b ustawy zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc także w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa, decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane (wyrok WSA z dnia 3 lipca 2008r., sygn.akt II SA/Po 617/07, niepubl., dostępny w LEX, Lex nr 510198). Kontrola zaskarżonego postanowienia uprawnia Sąd do stwierdzenia, iż nie narusza ono przepisów prawa a przytoczona w nim argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze argumenty nie stanowią naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ar