II SA/Łd 109/05

Dnia 17 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2005 roku sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 109/05 UZASADNIENIE Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...], Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwałą z dnia [...], Nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęła działania opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Projekt planu wyłożony został do publicznego wglądu na okres 21 dni (od 24 czerwca do 14 lipca 2004 r.). W dniu 28 lipca 2004 r. M. M. wniósł wniosek o uwzględnienie w opracowywanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zmian polegających na powiększeniu strefy przeznaczonej pod usługi rolnicze UR w miejscowości S. w taki sposób, aby obejmowała w całości działki Nr 58/1, 58/2, 59/1, 59/2 oraz części działki Nr 57 na całej jej szerokości od jej granicy północnej do punktu przedłużenia linii podziału biegnącej pomiędzy działkami 58/2, 59/2 i działkami 58/8, 59/8 wraz ze zmianą przeznaczenia na UR/U; ujęcie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego działek położonych w obrębie geodezyjnym D. o Nr 212, 213, 214 jako działek przeznaczonych MR/MN od ich granicy południowej do granicy terenu proponowanego jako UK; ujęcie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego działek położonych w obrębie geodezyjnym D. o Nr 212, 213, 214 jako działki przeznaczone pod usługi komunikacyjne oznaczone symbolem UK w części od strefy terenu przeznaczonego pod budowę obwodnicy na długości ok. 50 m. w całej ich szerokości w kierunku południowym; pozostawienie działki Nr 142/1 jako terenu stacji paliw. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z 2002 r. Nr 23, poz. 220, nr 62 poz. 558, Nr 113 poz. 984, Nr 153 poz. 1271, Nr 214 poz. 1806; z 2003 r. Nr 80, poz. 717), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 1157, Nr 120, poz. 1268; z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1804; z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984) oraz uchwałę Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałę Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren Gminy P., odrzuciła protest M. M., złożony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Uzasadniając podjętą uchwałę Rada wyjaśniła, że wnioski M. M. zostały potraktowane jako protest złożony w trybie art.18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i po ich analizie uznano, że nie zasługują na uwzględnienie. Podniesiono, że na wnioskowanym przez wnioskodawcę terenie przewiduje się zalesienie tych obszarów, a nie budownictwo mieszkaniowe, a nadto są to grunty klasy IV - grunty chronione, że rozszerzenie funkcji na zabudowę mieszkaniową wymaga uzyskania zgody wojewody, a nadto, że uzgodnienie pkt 1, 3, 4 protestu wymagałoby ponownego wyłożenia planu, a dodatkowo w części również uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała również, iż działając w ramach przysługującego jej uznania nie ma obowiązku uwzględnienia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, nawet gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienia wnoszącego protest w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie Rada Gminy nie naruszyła tego prawa, a granice uznania nie zostały przekroczone. W dniu 14 września 2004 r. M. M. wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, iż Rada Gminy bezzasadnie potraktowała jego wniosek z dnia 27 lipca 2005 r. jako protest. Wobec tego, że naruszony został interes prawny, powyższy wniosek należało potraktować i rozpatrzyć jako zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą z dnia [...], Nr [...] Rada Gminy P. nie uwzględniła wezwania M. M. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podjętej uchwały ponownie wskazano, iż przyjęte przez Radę rozwiązanie uwzględnia wymagania ekonomiczne ładu przestrzennego oraz zasadę racjonalności. Rada Gminy podniosła również, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznała, że wniesione wnioski stanowią protesty do planu i nie znalazła merytorycznych podstaw do ich uwzględnienia, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uchwale. W dniu 13 listopada 2004 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...], Nr [...] domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i podtrzymując argumenty zawarte w zarzucie do projektu zagospodarowania przestrzennego oraz w wezwaniu do naruszenia prawa. Skarżący podkreślił jednocześnie, iż nie otrzymał odpowiedzi na złożone wezwanie do naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w załącznikach do uchwał Rady Gminy: z dnia [...], Nr [...] i z dnia [...] Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym - zgodnie z § 2 tego artykułu - kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontroli sądowoadministracyjnej poddana może być na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uchwała podjęta przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie bowiem do treści cytowanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Stosownie do unormowania art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem kwestionowanego aktu, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej uchwały także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała ją strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów prawa - art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 7 i 77 k.p.a. Przede wszystkim należy jednak odnieść się do nieuzasadnionego w ocenie Sądu, a zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Gminy P. o odrzucenie skargi jako spóźnionej. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa w dniu 14 września 2004 r. i do dnia wniesienia skargi (13 listopada 2004 r.) nie otrzymał odpowiedzi na to wezwanie. Zobowiązany był zatem powołanym powyżej przepisem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przed upływem 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co też uczynił. Skarga nadana została listem poleconym w sobotę 13 listopada 2004 r., tj. w 60 dniu od daty wezwania Rady Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa, a więc z zachowaniem ustawowego terminu, który kończył się w poniedziałek 15 listopada 2004 r. Rada Gminy P. pominęła zaś w odpowiedzi na skargę treść art. 83 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Nie można było więc przyjąć, jak wywodził to organ, że skarga wniesiona została z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia, a zatem podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd. Stosownie do treści art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc w przedmiotowej sprawie, na podstawie powołanego przepisu, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. ) protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. W myśl zaś art. 24 ust. 1 powołanej ustawy legitymację do wniesienia zarzutu posiada każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do wglądu. Wnoszący zarzut musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, które jest przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny w postępowaniu kwestionującym w formie zarzutu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że w każdym przypadku zakwestionowania projektu planu lub jego zmiany należy ocenić ( bez względu na to, w jaki sposób zostanie zatytułowane pismo kwestionujące projekt planu), jakiego rodzaju legitymację skargową posiada podmiot kwestionujący projekt planu, czy jest to w istocie zarzut, czy też protest z uwagi na okoliczności faktyczne danej sprawy i jej stan prawny. W niniejszej sprawie nie dokonano tego rodzaju oceny, przyjmując bez należytego wyjaśnienia w tym zakresie, że pismo skarżącego wniesione w dniu 28 lipca 2004r. zatytułowane " wniosek" zawiera protest do projektu planu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie interesu prawnego, czy też uprawnienia, o których mowa we wskazanym przepisie art. 24 winno być rozumiane sensu largo. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc tylko na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej ( uprawnienia, możliwości prawnej ), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna ( uprawnienie, możliwość ) nie będzie mogła być realizowana. Jeżeli zaś projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego gospodarowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, czy taką możliwość właściciel miał przed stworzeniem tego projektu. ( vide: wyrok NSA z dnia 16.10.2001r., IISA/Kr 1970/01 ONSA 2002/4/164, wyrok NSA z dnia 21.11.2001r. IISA/Łd 112/01 niepubl ). Rada Gminy P. przystąpiła jednak do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku jako protestu nie wyjaśniając, czy skarżący jest właścicielem wymienionych w nim działek i czy ma interes prawny, a w konsekwencji, czy skarżący wniósł protest, czy też zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005r. skarżący podał, że jest właścicielem części działek, których zmiany przeznaczenia się domagał, a nadto, że jest właścicielem obiektów budowlanych usytuowanych na jednej ze wskazanych działek, co również podnosił w piśmie wzywającym do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczności te wskazują, że w rozpoznawanej sprawie skarżący miał co najmniej w stosunku do części działek interes prawny w kwestionowaniu projektu planu, a interes ten wynikał z prawa własności, ponadto konsekwentnie zarzucał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny. W świetle powyższego Rada Gminy była zobowiązana do prawidłowego zakwalifikowania pisma wniesionego w dniu 28 lipca 2004r. dokonując oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i odpowiednio do tego rozpatrywać je w trybie przewidzianym dla zarzutu, określonym w art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W zależności od takiej oceny zarzut mógłby być uwzględniony lub odrzucony. Uchwały rad gmin odrzucające zarzuty mogą być stosownie do art. 24 ust. 3 powołanej ustawy zaskarżane do sądu administracyjnego. Do sądu tego nie mogą być natomiast zaskarżane uchwały rad gmin odrzucające protesty. Można je jednak kwestionować w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wówczas skarżący musi wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem naruszonym kwestionowaną uchwałą, a skarga może być wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia. W związku z powyższym, błędne zakwalifikowanie żądania wniesionego do projektu planu miejscowego pociąga za sobą skutki zarówno dla wnoszącego, jak i dla organów gminy. Zakwalifikowanie jako protestu żądania, będącego w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy zarzutem, pozbawia wnoszącego żądanie prawa zaskarżenia uchwały rady gminy odrzucającej wniesione żądanie. Natomiast zakwalifikowanie protestu jako zarzutu daje wnoszącemu żądanie prawa do zaskarżenia uchwały odrzucającej tak uznany zarzut ( Edward Radziszewski Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Warszawa 2002, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, wyd. I str. 256 ). Powołany przepis stanowi samodzielną podstawę wniesienia skargi do sądu na uchwałę o odrzuceniu zarzutów ( ust.4 ), czego nie stanowi w przypadku odrzucenia protestu. Należy przy tym podkreślić, że błędne zakwalifikowanie środka wnoszonego przeciwko projektowi planu nie stanowi jedynie nieistotnego naruszenia prawa, a jest to jego rażące naruszenie. Zaliczenie zgłoszonych uwag do zarzutów otwiera bowiem możliwość złożenia skargi do sądu i powoduje po stronie organu gminy obowiązek prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu - art. 24 ust. 3 ustawy ( vide: wyrok NSA z 21.01.1997 r. II SA/Kr 1853/96, Prokuratura i Prawo - dodatek 1998/4, poz. 54 ). Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu ( obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji zarzutu jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. W przedmiotowej sprawie kwestionowana uchwała wskazanych wymogów nie spełnia. Podkreślenia wymaga również i to, że błędne zakwalifikowanie pisma skarżącego wniesionego w dniu 28 lipca 2004r. w całości jako protestu, skutkowało wadliwym pouczeniem co do trybu zaskarżenia, a konsekwencji ze szkodą dla skarżącego niewniesienie przez niego w terminie 30 dni od doręczenia uchwały z dnia [...] skargi do właściwego sądu administracyjnego. Wskazane powyżej okoliczności powodują, że zaskarżona uchwała, jako wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Rada Gminy winna podjąć uchwałę, w której prawidłowo zakwalifikuje zgłoszone żądania i ustosunkuje się zarówno do wniesionego protestu, jak i zarzutu, a jej uzasadnienie spełniać będzie w niezbędnym zakresie wymogi art. 24 ust. 3 powołanej powyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych wszystkich wyżej wskazanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.