II SA/Łd 11/14

Dnia 21 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] o wymierzeniu M. S. kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] znak [...] Marszałek Województwa [...], w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm.), a także art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1 oraz art. 53 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), wymierzył M. S., właścicielce Gabinetu Stomatologicznego, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że jednym z obowiązków posiadaczy odpadów jest wynikający z art. 36 ustawy o odpadach obowiązek prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów, określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) oraz listą odpadów niebezpiecznych. Stosownie do art. 37 ustawy, posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na odpowiednim formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów i przekazać je marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Organ wskazał, że jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega, na mocy art. 79c ust. 3 ustawy, karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że zbiorcze zestawienie danych o odpadach za 2009 r. otrzymał od M. S. w dniu 14 kwietnia 2010 r. (data nadania w placówce pocztowej - 9 kwietnia 2010 r.), a zatem po terminie ustawowym, który upłynął w dniu 31 marca 2010 r. Zdaniem organu uzasadnia to nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 79c ust. 3 ustawy. Podkreślił przy tym, że kompetencja do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma charakter kompetencji związanej co oznacza, że stwierdzenie określonych w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach obliguje organ do nałożenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej we wspomnianej wysokości. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniosła o umorzenie kary w wysokości 10.000 zł. uzasadniając swoją prośbę trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podkreśliło, że M. S. potwierdziła, iż jej pismo stanowi odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa [...], nie jest to natomiast wniosek w sprawie umorzenia zaległości podatkowej, w związku z czym Kolegium przyjęło, że strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w dniu 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), która dodała do ustawy o odpadach rozdział 9a zatytułowany "Kary pieniężne". W rozdziale tym przewidziano katalog naruszeń obowiązków posiadaczy odpadów, które skutkują obligatoryjnie wymierzeniem sankcji przez właściwy organ w postaci kary pieniężnej w określonej wysokości. Jednym z przypadków uzasadniających wymierzenie kary pieniężnej jest nieterminowe przekazanie marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Zgodnie z art. 79c ust. 3 ustawy, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż strona jest posiadaczem odpadów w świetle ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami: wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna, z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wytwarzanie odpadów związane jest z działalnością gospodarczą strony, co pociąga za sobą obowiązki ewidencyjne, o którym mowa w art. 36 ustawy o odpadach. Strona nie mieści się ponadto w katalogu podmiotów wyłączonych od obowiązku ewidencyjnego (art. 36 ust. 2 i 3 ustawy). Organ dodał, że wytwarzane przez stronę odpady nie kwalifikują się również do kategorii odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. Określone one zostały w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 13 ustawy o odpadach - rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów (Dz. U. Nr 152, poz. 1735). Strona jest bowiem wytwórcą odpadów o kodzie 18 01 03, które nie mieszczą się w katalogu odpadów, dla których nie przewidziano obowiązku ewidencyjnego. Zdaniem organu nie budzi zatem wątpliwości, że na stronie spoczywał obowiązek ewidencji odpadów. Zgodnie z art. 37 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów (ust. 1), które obowiązany jest przekazać marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 3). Obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 powinien być wykonany do 31 marca 2010 r. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten nie został wykonany w terminie, bowiem strona przekazała Marszałkowi Województwa [...] zestawienie danych o odpadach w dniu 14 kwietnia 2010 r. Organ podkreślił, że z punktu widzenia realizacji obowiązku wynikającego z art. 37 ustawy o odpadach istotne znaczenie ma data wpływu pisma do organu, a nie data nadania pisma w placówce pocztowej. Określony w tym przepisie termin na wykonanie obowiązku nie jest bowiem terminem prawa procesowego, lecz terminem materialnoprawnym, do którego nie ma zastosowania art. 57 § 5 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Stwierdzenie nieterminowego wykonania obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. rodziło zaś po stronie organu obowiązek wymierzenia posiadaczowi odpadów sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Tym samym decyzję organu I instancji Kolegium uznało za prawidłową. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych nie mogą one zostać uwzględnione. Stanowiący podstawę nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach stanowi jedyną podstawę rekonstruowania przesłanek nałożenia tej kary. Nie zostały w nim przewidziane żadne okoliczności, których wystąpienie uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary, bądź nałożenia jej w innej wysokości. Organ wyjaśnił, że strona może wystąpić do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udzielenie przewidzianych w dziale III Ordynacji podatkowej ulg w zapłacie kary pieniężnej (rozłożenie na raty, umorzenie zaległości w zapłacie kary, odroczenie terminu płatności) na zasadach określonych w tej ustawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. i przyjęcie uzasadnienia decyzji organu l instancji za własne. Podniosła, że krótki okres vacatio legis noweli do ustawy o odpadach wprowadzony został celowo, by adresaci normy nie mogli się do niej zastosować, co przekłada się na zwiększone dochody budżetu z tytułu nałożonych kar. Zdaniem skarżącej związany charakter przepisu, nie pozwalający na ich miarkowanie, uwzględnianie szczególnych okoliczności czy indywidualnej sytuacji adresatów norm, wskazuje na fiskalny charakter przepisu. Wspomniana skarga została zarejestrowana przez tutejszy sąd pod sygn. akt II SA/Łd 153/11. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił niniejsze postępowanie na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1509/10, mogłoby skutkować wystąpieniem przez strony z wnioskiem o wznowienie postępowania przed sądem. We wspomnianym postanowieniu z dnia 9 marca 2011 r. sąd przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: a) czy art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) czy art. 79c ust. 3, w związku z art. 79d ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2, w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284). Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014 r. sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Sprawę wpisano pod nowy numer do repertorium SA – II SA/Łd 11/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Podstawy do wznowienia postępowania określone są w przepisach art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Pośród okoliczności w nich wymienionych zwrócić należy uwagę na art. 145a § 1 k.p.a., który stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z: art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji, art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] [...] znak [...] o wymierzeniu M. S. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2009. Jako podstawę prawną wspomnianych decyzji organy administracyjne obu instancji powołały przepis art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm.), co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wspomnianym wyżej wyroku, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. - a więc w dacie orzekania przez Marszałka Województwa [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało podjęte po wniesieniu skargi do tutejszego sądu, niemniej jednak w judykaturze ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą przez skład orzekający w tej sprawie, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 398/10 - Wspólnota 2010/39/42-43, WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 191/10 - Lex nr 664573). Orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego o prawo niezgodne z Konstytucją, postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu mogłoby zostać wznowione. Takie postępowanie nie byłoby zrozumiałe i kłóciłoby się z nakazem sprawiedliwego, rzetelnego rozpoznania sprawy i udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 363/09 – Lex nr 526400). Okoliczność ta stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zaistniała podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, zaś w punkcie trzecim sentencji wyroku rozstrzygnięto o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. ds