II SA/Łd 110/18

Dnia 20 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi L. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz L. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. II SA/Łd 110/18 Uzasadnienie Ostateczną decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał L. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A z siedzibą w Ł. przy ul. A 56 m. 2", rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku inwentarsko-składowego o powierzchni zabudowy ok. 44m2, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 56 (działka nr 121/1, obr.[...]). W dniu 8 grudnia 2016 r. organ przeprowadził czynności kontrolne i stwierdził, że obowiązek nie został wykonany. W dniu 22 lutego 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. doręczył zobowiązanemu upomnienie, wzywając go do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]r. w terminie 7 dni od doręczenia. Upomnienie okazało się bezskuteczne. Następnie organ wystawił w dniu 20 czerwca 2017 r. tytuł wykonawczy [...] zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W dniu 11 września 2017 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził czynności kontrolne stwierdzając, że obowiązek nie został wykonany. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 35 323,20 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Jednocześnie organ nałożył na zobowiązanego obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości: 68 zł i wezwał go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym TW nr [...]i wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na wskazane konto w terminie 7 dni. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł L. S. Podniósł, że obowiązek został w całości wykonany, a tym samym prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest bezprzedmiotowe. Organ szczebla powiatowego przeprowadził w dniu 12 października 2017 r. czynności kontrolne na nieruchomości stwierdzając, że w budynku inwentarsko- składowym rozebrano instalację elektryczną, zdemontowano wszystkie ściany frontowe z drzwiami i kratami. Obecnie budynek stanowi wiatę. W całości nie został rozebrany. Postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą określoną w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej p.e.a. Zgodnie z art. 15 § 1 p.e.a. zobowiązanemu zostało skutecznie doręczone upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku. Następnie, zgodnie z art. 26 § 1 i § 4 p.e.a., organ stopnia podstawowego wystawił tytuł wykonawczy zaopatrzony klauzulą skierowaniu do egzekucji administracyjnej, spełniający wymagania określone w art. 27 § 1. Wysokość opłaty egzekucyjnej ustalono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1, zaś wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z art. 121 § 5 p.e.a. Stosownie do jego treści wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W analizowanym postępowaniu powierzchnia zabudowy wynosi 44 m2. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 sierpnia 2017r. (Dz. Urz. GUS.2017.38) cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2017 r. wynosiła 4014 zł. Organ II instancji nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania przyjętego przez organ szczebla powiatowego trybu postępowania, jak i prawidłowości proceduralnej postępowania. Organ zażaleniowy stwierdził także, że wykonanie obowiązku w całości kończy egzekucję i pozwala na zastosowanie trybu określonego w art. 125 p.e.a. i wydania postanowienia w sprawie umorzenia grzywny przez organ egzekucyjny. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje. Tym bardziej nie zachodzi przesłanka z art. 59 § 1 pkt 1 p.e.a., bowiem obowiązek nie tylko nie został wykonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ale też nadal nie został wykonany w całości. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł L.S., zarzucając mu naruszenie: 1/ art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia przyczyn uznania za bezpodstawne zarzutów zażalenia dotyczących braku skutecznego doręczenia wystawionego sprawie tytułu wykonawczego, co w efekcie uniemożliwia skarżącemu odczytanie sfery motywacyjnej organu; 2/ art. 11 i art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania oraz niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a także brak wyjaśnień odnośnie do nieuwzględnienia przez organ zarzutów i okoliczności przedstawionych przez skarżącego w zażaleniu; 3/ art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności pominięcie faktu braku skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego i przyjęcie niewykonania nałożonego obowiązku w całości, co doprowadziło do przekroczenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów i wyprowadzenia nieprawidłowych sprzecznych doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego myślenia wniosków, że postępowanie egzekucyjne przeprowadzone zostało zgodnie z prawem oraz odmowy uchylenia postanowienia organu powiatowego i odmowy umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia; 4/ art. 44 § 4 i art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 26 § 5 p.e.a., przez błędne przyjęcie skutecznego doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego, na podstawie którego wszczęte zostało wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne oraz zastosowano środek przymusu w postaci grzywny w celu przymuszenia, a także niedoręczenie go ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącego; 5/ art. 125 § 1 p.e.a., poprzez przyjęcie niewykonania obowiązku rozbiórki określonego w tytule wykonawczym w całości, a w konsekwencji nieumorzenie nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia; 6/ art. 59 § 1 pkt. 2 p.e.a., poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego, choć obowiązek został wykonany w całości; 7/ art. 7 § 3 p.e.a., poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego, choć obowiązek niepieniężny został wykonany w całości. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz umorzenie grzywny w celu przymuszenia w związku z wykonaniem obowiązku w całości. Ewentualnie skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ stopnia powiatowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 119 § 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W niniejszej sprawie organy obydwu instancji wskazują, że wobec niewykonania obowiązku nałożonego na skarżącego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. o rozbiórce budynku inwentarsko-składowego na działce nr 121/1, położonej przy ul. A 56 w Ł., organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, po uprzednim doręczeniu skarżącemu w dniu 22 lutego 2017 r. upomnienia, stosownie do art. 15 § 1 p.e.a. Upomnienie zawierało między innymi wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niezastosowania się przez skarżącego do upomnienia i niewykonania obowiązku - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając skarżącemu tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 20 czerwca 2017 r., a następnie nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Tymczasem w ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika, by czynności te organ egzekucyjny wykonał legalnie. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, zobowiązanemu nie doręczono prawidłowo upomnienia. W aktach sprawy znajduje się upomnienie skierowane do pełnomocnika Longina Siemińskiego (k. 139 akt adm) oraz potwierdzenie odbioru upomnienia przez tego pełnomocnika - M. J. (k. 139). Tymczasem M. J. była pełnomocnikiem skarżącego, ale wyłącznie w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Wynika to wprost z upoważnienia (k. 43 akt adm.), w którym L. S. upoważnił M. J. do reprezentowania i zastępowania go oraz do działania w jego imieniu przed urzędami w sprawie legalności obiektów budowlanych znajdujących się na działce przy ul. A 56/2 w Ł. Postępowanie w sprawie legalności obiektu inwentarsko-składowego zakończyło się ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia pełnomocnikowi strony. Według jednego, możliwość ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym jest ograniczona i nie obejmuje możliwości doręczenia do rąk pełnomocnika upomnienia, albowiem wezwanie to powinno być skierowane do zobowiązanego, gdyż jest to czynność relacji wierzyciel-zobowiązany. Nadto upomnienie poprzedza tok postępowania egzekucyjnego, a zatem nie jest możliwe w ogóle na tym etapie ustanowienie jakiegokolwiek pełnomocnika (wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., II FSK 365/06, wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r., II FSK 1483/07). Zaś drugi z poglądów wskazuje, że skoro zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a., organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działała za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2008 r., I OSK 1199/07, wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., II FSK 991/06, wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., II FSK 990/06). W rozpoznawanej sprawie nie jest jednak konieczne opowiadanie się za którymkolwiek z powyższych poglądów. M. J. nie była bowiem pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym, a przynajmniej nic takiego nie wynika z akt sprawy. Była jedynie pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją o rozbiórce. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że ten sam organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania obiektu i jednocześnie jest organem egzekucyjny, Są to dwa odrębne postepowania. Zatem doręczenie upomnienia osobie reprezentującej skarżącego jedynie w postępowaniu zwykłym było wadliwe, co z kolei powoduje, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego nie mogło być skuteczne. Tym niemniej, skoro skarżący zasadności skargi upatruje przede wszystkim w nieskuteczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wyrażającej się w niedoręczeniu ani jemu ani ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi tytułu wykonawczego, należy odnieść się również i do tej kwestii. W aktach sprawy (k. 146) znajduje się tytuł wykonawczy nr [...]. Jednakże w aktach brakuje wiarygodnego dowodu doręczenia zobowiązanemu tego tytułu. Za taki nie może być z pewnością uznana kopia jednej strony koperty z przesyłką zaadresowaną bezpośrednio do L. S. oraz kopia jednej strony potwierdzenia odbioru przesyłki zaadresowanej do niego. Z kopii tych niepodobna odczytać, czy przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy nr [...](a także tytuły nr [...] i nr [...]) została doręczona prawidłowo. Brak na tych kopiach jakichkolwiek podpisów (czy to adresata czy doręczyciela), czy też wyraźnych dat, zarówno awizowania, jak i zwrotu przesyłki wobec niepodjęcia jej w terminie. Nie sposób zatem ocenić, czy przesyłka doręczona została prawidłowo. Bez znaczenia pozostają zatem kwestie zmiany adresu wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego, skoro nawet nie można ustalić, czy przesyłka z tytułem wykonawczym adresowana na pierwotny adres doręczona została prawidłowo. Drugą sprawą, która nasuwa wątpliwości Sądu, jest ponownie kwestia ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym. Z treści skargi wynika, że skarżący miał ustanowionego pełnomocnika w tym postępowaniu. Z protokołu z oględzin robót budowlanych z dnia 19 czerwca 2017 r., a więc dokonanych w przeddzień wystawienia tytułu wykonawczego, wynika, że L. S. nie brał w oględzinach udziału, brali w nich natomiast udział M. J. oraz radca prawny P. F. W aktach administracyjnych nie ma żadnego dokumentu, z których wynikałoby, że osoby te reprezentują skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem już postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierowane zostało do radcy prawnego P. F., który złożył także zażalenie na ww. postanowienie. Także postanowienie organu II instancji skierowane zostało do P. F. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazane wyżej okoliczności nie pozwalają na przyjęcie tezy, że zarówno czynności poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego (doręczenie upomnienia), jak i samo wszczęcie tego postępowania (doręczenie tytułu wykonawczego), organ egzekucyjny wykonał prawidłowo. Oznacza to, że zbędna jest ocena samych postanowień organów obydwu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Bez prawidłowego dokonania owych czynności nie można bowiem prawidłowo stosować środków egzekucyjnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ egzekucyjny zobowiązany będzie prawidłowo doręczyć upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 p.e.a, a także tytuł wykonawczy – o ile oczywiście zobowiązany nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. (w skardze podnosi, że obowiązek rozbiórki został całości wykonany). Dopiero wówczas organ uprawniony będzie do zastosowania odpowiedniego środka egzekucyjnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.199, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. A.B.