II SA/Łd 1102/12

Dnia 12 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 roku sprawy ze skargi A S.A. Zakład Linii Kolejowych w Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu oczyszczenia pasów przeciwpożarowych oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art.104, art. 107 i 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009r., Nr 12, poz. 68) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...], nr [...], nakazującej A S.A. w W. - Zakład Linii Kolejowych w Ł. usunięcie stwierdzonych uchybień naruszających przepisy przeciwpożarowe poprzez oczyszczenie prostokątów powstałych między pasami terenu, pasów przeciwpożarowych, ze ściętych suchych gałęzi znajdujących się wzdłuż linii kolejowej S. - Ł. od 6,200 km do 8,870 km (prawa nr 1 i lewa nr 2 strona linii) - oddziały leśne 335, 335A, 335B, 334, 333, 332, 338, 337, 336 – uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu i orzekł wykonanie przedmiotowego obowiązku ustanawiając nowy termin jego realizacji do dnia 31 maja 2013r. W toku postępowania ustalono, że pasy przeciwpożarowe urządzone wzdłuż torowisk kolejowych przy liniach kolejowych w Lasach Państwowych Nadleśnictwa S. na terenie powiatu skierniewickiego zostały oczyszczone z roślinności oraz igliwia i gałęzi do warstwy mineralnej, również pasy poprzeczne łączące pasy gruntów pasów przeciwpożarowych zostały zmineralizowane. Stwierdzono również, że część prostokątnych obszarów gruntu powstałych między pasami przeciwpożarowymi, nie została oczyszczona ze ściętych suchych gałęzi. Ustaleń tych dokonano w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2012 roku. Z przeprowadzonych czynności został sporządzony protokół, do którego przedstawiciel A S.A. Zakładu Linii Kolejowych w Ł. nie wniósł uwag. Organ l instancji w dniu [...] wszczął postępowanie, a następnie w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli Komendant Miejski PSP w S. w dniu [...], na podstawie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. wydał decyzję nr [...], w której nakazał oczyszczenie prostokątów powstałych między pasami terenu, pasów przeciwpożarowych, ze ściętych suchych gałęzi znajdujących się wzdłuż linii kolejowej S. - Ł. od 6,200 km do 8,870 km (prawa nr 1 i lewa nr 2 strona linii) - oddziały leśne 335, 335A, 335B, 334, 333, 332, 338, 337, 336 w terminie do dnia 15 września 2012r. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł przedstawiciel A S.A. podnosząc, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. "w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych" określa jak ma być urządzony pas przeciwpożarowy, nie wskazując jednocześnie podmiotów obowiązanych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zarządca infrastruktury kolejowej, jakim jest spółka, miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na podstawie § 34 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych terenów (Dz.U. nr 80 poz. 563). Zapisu tego nie zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. (Dz.U. nr 109, poz. 719), ponieważ określenie podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Odniesienie się obecnie w § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA do ustaw: o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej jest informacją o regulacjach prawnych dotyczących utrzymywania pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Natomiast określona w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym norma ma jedynie charakter generalnej zasady, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Następnie wskazano, iż w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ustawodawca określa uprawnienie zarządcy infrastruktury do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez użyte przez ustawodawcę określenie "ma prawo" zamiast "ma obowiązek", co bezspornie prowadzi do wniosku, że art. 55 ustawy nie nakłada na A Spółkę Akcyjną obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W związku z powyższym w myśl art. 7 Konstytucji RP organ administracji nie jest uprawniony do egzekwowania od spółki obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Ponadto decyzja organu I instancji jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Ponadto prostokąty, na których stwierdzono pozostałości suchych gałęzi znajdują się na terenie Lasów i objęte są planową gospodarką leśną. Pozostałości w prostokątach są wynikiem zabiegów wykonywanych przez Lasy tzw. trzebieży lasu. Nie usuwając pozostałości po zabiegach na swoim terenie Nadleśnictwo stworzyło zagrożenie pożarowe lasu i winno być adresatem decyzji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku w niej określonego i orzekł o nowym terminie jego wykonania. W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2003r. nr 86, poz. 789 ze zm.) jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu wzdłuż infrastruktury kolejowej. Organ II instancji nie zgodził się z taką interpretacją art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, z której wynikałoby uprawnienie a nie obowiązek dla zarządcy infrastruktury kolejowej, do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podniesiono, że chcąc określić fakultatywność obowiązku, ustawodawca posługuje się zwrotem "może", a nie "ma prawo do". Przepis ten stanowi więc dopuszczalne, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenie prawa do własności i innych praw majątkowych. Organy Państwowej Straży Pożarnej podejmują działania po otrzymaniu każdej informacji o mogącym wystąpić zagrożeniu, aby zapobiec rozprzestrzenianiu się pożarów na tereny leśne, łąki, wrzosowiska oraz grunty rolne graniczące z terenami zarządzanymi przez A. Art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zawiera również normę prawną, określającą podmiot, który zobowiązany jest do ponoszenia kosztów urządzania pasów przeciwpożarowych. Art. 55 ust. 3 ustawy stanowi, iż koszty urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych obciążają właściciela gruntów, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowych. Należy więc przyjąć a contrario, iż koszty urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych należą do właściciela linii kolejowej. Zdaniem organu odwoławczego wskazując na art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, strona skarżąca błędnie interpretuje i celowo pomija brzmienie art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, iż zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające (...) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przytoczony art. 17 ustawy o transporcie kolejowym stanowi więc obowiązek, dla zarządcy infrastruktury kolejowej, który jest uszczegółowiony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. W ocenie organu II instancji nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem strony skarżącej, że utrzymywanie pasów przeciwpożarowych powinno mieć miejsce tylko przy obiektach, gdyż ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wyraźnie kwalifikuje kolejowe drogi szynowe do kategorii XXV obiektów budowlanych. Zwierzchnictwo nad obiektami oraz terenami kolejowymi sprawuje Wojewoda [...], któremu A S.A. rokrocznie przed okresem zimowym składa raport o wykonaniu zasłon odśnieżnych wykonywanych na odcinkach wielu kilometrów wzdłuż linii kolejowych, a obowiązek wykonania wynika z tego samego § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. Należy tu wyraźnie zauważyć, że A nie obarcza tym obowiązkiem Lasów Państwowych, jak to czyni w przypadku pasów przeciwpożarowych. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie dopatrzył się przekroczenia delegacji ustawowej przez PSP, ponieważ art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wyraźnie wskazuje właściciela, zarządcę lub użytkownika obiektu bądź terenu, w tym przypadku zarządcę infrastruktury kolejowej działającego z mocy udzielonego pełnomocnictwa jako osoby odpowiedzialnej za wykonanie zawartego w delegacji obowiązku. Jednakże organ nadzoru mając na względzie zasadę praworządności zawartą w art. 7 K.p.a., a w szczególności obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając jednocześnie na względzie interes społeczny, uchylił decyzję w części w zakresie terminu uznając go za nierealny. Przedłużony termin realizacji obowiązku pozwoli na zabezpieczenie środków finansowych na ten cel przez jego adresata. Na ostateczną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł przedstawiciel A S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu decyzji przedstawiciel skarżącej powołał się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest nałożenie na skarżącą Spółkę obowiązku oczyszczenia pasów przeciwpożarowych oraz wykładnia art. 17 ust. 1, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej. W art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nałożono na zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Sposób wykonywania obowiązków został sprecyzowany w przepisach wykonawczych, do których m.in. należy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (powoływane dalej jako rozporządzenie MSWiA). W § 38 ust. 1 rozporządzenie to stanowi, że lasy położone przy obiektach, mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów, aktualnie obowiązujące rozporządzenie MSWiA nie określa w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W § 38 ust. 2 wskazuje natomiast, że podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określono w trzech ustawach, tj. ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawi o ochronie pożarowej. Z powołanego wcześniej art. 17 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązku nałożonego w § 38 rozporządzenia MSWiA z 2010r. jest przewoźnik, czyli A. Co prawda skarżąca trafnie podkreśla, że uchylone rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 wskazywało wprost podmioty zobligowane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Jednakże należy pamiętać, że przyczyną uchylenia rozporządzenia z 2006 roku był fakt, że wskazując podmioty zobowiązane m.in. do utrzymywania pasów ppoż rozporządzenie wykraczało poza delegację ustawową, co oznacza, ze taka regulacja była pozbawiona podstaw prawnych. Natomiast przesłanką uchylenia rozporządzenia nie był zamiar zwolnienia podmiotów tam wskazanych z obowiązków związanych z ochroną przeciwpożarową. Błędna jest również interpretacja skarżącej treści art. 55 ust.1 pkt 3, ust. 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy te stanowią, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy. Regulacja ta dotyczy zatem wzajemnych relacji i zobowiązań przewoźnika zobowiązanego (innymi przepisami, m.in. art. 17 ustawy o transporcie kolejowym) do utrzymywania pasów przeciwpożarowych i właściciela gruntu sąsiadującego z pasem kolejowym, w tym uprawnienia do wejścia na cudzy grunt, obowiązków odszkodowawczych. Obowiązki te obciążają właściciela gruntów przylegających do linii kolejowej, a nie przewoźnika tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Natomiast z regulacji tej nie wynika, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że statuuje ona jedynie uprawnienie do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Użyte w art. 55 ust. 1 sformułowanie "Zarządca ma prawo..." dotyczy uprawnień do wejścia na cudzy grunt w celu urządzenia pasów przeciwpożarowych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach innych sądów administracyjnych: por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011r., II SA/Rz 1010/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011r., IV SA/Po 988/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011r., II SA/Go 647/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na marginesie wskazać również należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie należytego utrzymania pasów przeciwpożarowych jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania powyższego obowiązku. Nie ma w związku z tym znaczenia zarówno przyczyna nienależytego stanu pasów przeciwpożarowych, jak również ustalenie podmiotów, których działanie doprowadziło do zanieczyszczenia pasów przeciwpożarowych dlatego ewentualne roszczenia za spowodowanie złego stanu pasów przeciwpożarowych skarżąca winna dochodzić w innym postępowaniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LS