II SA/Łd 1118/15

Dnia 10 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Ładzice z dnia 22 marca 2013 r. nr XXVII/121/13 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ładzice stwierdza nieważność § 2 i § 8 Załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. a.bł. Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Ładzice nr XXVII/121/13 z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ładzice, stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały, zarzucając iż kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań w regulaminie, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej jako ustawą, poprzez: - wprowadzenie w § 2 ust. 1, 2 i 3 regulaminu sposobu czyszczenia chodników służących do użytku publicznego poprzez usuwanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń i sposobu ich uprzątnięcia oraz podjęcia działań mających na celu likwidację śliskości chodnika; - nałożenie w § 2 ust. 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci likwidowania na bieżąco nawisów śnieżnych oraz sopli lodu stwarzających zagrożenia dla przechodniów i mienia; - nałożenie w § 8 ust. 1 dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały zawierającego regulamin - w części obejmującej przepisy § 2 ust. 1, 2, 3, 4 oraz § 8 ust. 1. Prokurator zauważył, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacje w tych przepisach zawarte, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów czy zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. W ocenie skarżącego w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Art. 4 ust. 2 ustawy zawiera wyczerpujące wyliczenie i nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy Ładzice w § 2 ust. 1-4 nałożyła na właścicieli nieruchomości nowe dodatkowe obowiązki, które nie wynikają z treści ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z tego powodu nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku dodatkowego podejmowania działań stanowi istotne naruszenie prawa. Podobnie sytuacja się ma, jeśli idzie o usuwanie na bieżąco sopli lodu, czy nawisów śnieżnych. Zdaniem Prokuratora, naruszeniem prawa jest także uregulowanie dotyczące obowiązku należytego utrzymania pojemników na odpady z tego względu, że stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ładzice uznała zarzuty skargi za uzasadnione w całości i wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – powoływanej jako p.p.s.a. oraz odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W zakresie posiadanych kompetencji organ podjął się zmiany zaskarżonej uchwały celem wyeliminowania stwierdzonych wadliwości, co zaplanowano na sesję Rady Gminy Ładzice w styczniu 2016 r. Wobec powyższego – zdaniem organu - postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie skargi, uchylenie § 2 zaskarżonej uchwały na mocy uchwały Rady Gminy Ładzice nr XXVIII/129/13 z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/121/13 Rady Gminy Ładzice z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ładzice oraz planowane w styczniu 2016 r. uchylenie zakwestionowanych przepisów, wyjaśnić należy, że uchylenie wywołuje skutek tylko ex nunc, czyli od momentu wejścia w życie uchwały uchylającej. Powyższe oznacza, że uchylenie aktu nie prowadzi do jego eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Wobec powyższego nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, która miałaby uzasadniać umorzenie. Natomiast skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, od początku, co pozwala na sanowanie sytuacji w całej rozciągłości. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Art. 4 ust. 2 ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Ponadto regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy (art. 4 ust. 2a). Przytoczone wyliczenie elementów, które zawierać musi uchwalony przez gminę regulamin (art. 4 ust. 2 ustawy) ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Prokurator zaskarżył w szczególności § 2 ust. 1, 2, 3 regulaminu, który stanowi, że właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie gminy Ładzice zapewniają utrzymanie czystości i porządku na chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, poprzez usuwanie z chodnika błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (ust.1). Uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów (ust.2). Nieusunięty lód należy posypać piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości (ust.3). Z woli ustawodawcy w regulaminie należy określić wymagania odnośnie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Natomiast w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. "Uprzątać" wg słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego oznacza "doprowadzać coś do porządku, oczyszczać z czegoś, usuwać skąd coś, co nie powinno się tam znajdować". Przywołane przepisy ustawy w istocie mówią więc o usuwaniu błota, lodu, śniegu i innych zanieczyszczeń i oczyszczaniu chodnika, co oznacza, że § 2 ust. 1 i 2 regulaminu stanowi powtórzenie regulacji ustawowej. Należy pamiętać, iż przepisy regulaminu mają na celu "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Usuwanie błota, lodu i śniegu przy okazji może być jedną z form podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika. Faktem notoryjnie znanym jest to, że likwidację lub ograniczenie śliskości chodnika można uzyskać także przez posypanie solą drogową, piaskiem lub popiołem, jednak tych działań regulamin nie może nakazać. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy i nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku również usuwania śliskości chodników. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, wśród których dla przykładu można wskazać wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1169/14, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 646/14; WSA w Łodzi z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 413/13 oraz z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1196/14 (dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargą objęto także § 2 ust. 4 regulaminu, którego treść brzmi: właściciele nieruchomości powinni na bieżąco likwidować nawisy śnieżne oraz sople w szczególności stwarzające zagrożenie dla przechodniów i mienia. Kwestionowany przepis nie precyzuje z jakiego obszaru lub jakich obiektów należy usuwać nawisy śnieżne i sople. Z doświadczenia życiowego wynika, iż nawisy śnieżne i sople powstają najczęściej na gzymsach, dachach i balkonach wystających ponad wolną przestrzenią. Wydaje się, że do takich stanów faktycznych lokalny prawodawca pragnął się odnieść, gdyż powołał się na ochronę przechodniów i umieścił tę normę w jednostce redakcyjnej z przepisami odnoszącymi się do uprzątania strefy użytku publicznego. Pozostawienie jednak tej kwestii w sferze domysłów jest także błędem. Postanowienia regulaminu winny być czytelne i jednoznaczne, uniemożliwiające stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. A więc zakres obowiązków nałożonych regulaminem winien jasno z niego wynikać, bo w przeciwnym wypadku nie wiadomo, do czyjego uznania pozostawiono jego sprecyzowanie. Należy tę regulację porównać z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i w konsekwencji dostrzec, że ustawodawca nakłada obowiązek w węższym zakresie i zobowiązuje do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zatem ustawa zezwala, aby w regulaminie określić obowiązki usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Skoro zatem – zgodnie z zasadą superficies solo cedit – obiekt budowlany jest częścią nieruchomości, to jego część znajdująca się ponad chodnikiem usytuowana jest w strefie użytku publicznego, ale jeszcze nie mieści się w dyspozycji omawianej normy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, bowiem nie służy do użytku publicznego. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można zaś uznać dachów i gzymsów nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r.; II SA/Go 869/13; dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać przepis § 2 ust. 3 i 4 regulaminu. W § 8 ust. 1 zaskarżonego regulaminu nałożono obowiązek utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez poddawanie czyszczeniu w miarę potrzeb oraz niezwłoczną naprawę w razie uszkodzenia. Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nakłada już na właścicieli obowiązek utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zaś art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy równolegle nakazuje radzie gminy zawarcie w regulaminie szczegółowych zasad odnośnie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym z uwzględnieniem ilości odpadów i liczby użytkowników. Jednak zakwestionowany § 8 ust. 1 regulaminu w ocenie Sądu nie prowadzi do owego pożądanego uzupełnienia normy ustawowej przez wskazanie zakresu i terminu dokonania czynności mających na celu wykonanie ustawowego obowiązku, albowiem posługuje się niedookreślonymi pojęciami lub przepisami niemożliwymi do wyegzekwowania (czyszczenie w miarę potrzeb, niezwłoczna naprawa). Poczucie potrzeby oczyszczenia pojemnika u różnych osób może powstać w różnym czasie, co nie pozwala na jednoznacznie ustalenie terminu wykonania tej czynności. Ponadto odmienne określenie skali uszkodzenia pojemnika może sprawiać problemy w ocenie, czy konieczna jest już jego naprawa. Następnie w § 8 ust. 2 zaskarżonego regulaminu określono, iż na drogach publicznych, posiadających urządzone chodniki, powinny być rozstawione kosze uliczne według potrzeb, o minimalnej pojemności 20 l każdy. Stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy w szczególności zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustawodawca zatem określił już obowiązki zarządu dróg w odniesieniu do dróg publicznych w całej rozciągłości tej kategorii prawnej, zaś wspomniany przepis regulaminu powtarza to, co uregulowano już ustawą. Poza tym ponownie pojawiło się tu niedookreślone pojęcie "według potrzeb", co do którego pozostają aktualne wyżej poczynione uwagi. W tym stanie rzeczy, uznając skargę Prokuratora za zasadną, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. B.A.