II SA/Łd 113/15

Dnia 15 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi U. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 113/15 Uzasadnienie W dniu 22 listopada 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wpłynęło pismo M.P., zawierające prośbę o podjęcie działań w sprawie dotyczącej wybudowania przez U.D., na działce nr [...] w B., budynku gospodarczego w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki. W dniu 28 kwietnia 2011 r. pracownicy organu przeprowadzili oględziny, podczas których ustalili, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwa obiekty gospodarcze (blaszaki) oraz zbiornik szczelny na ścieki bytowe. Organ ustalił, że jeden z budynków gospodarczych usytuowany jest w odległości ok. 1 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, oraz że U.D. nie posiada dokumentu potwierdzającego jego legalność. Pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej wybudowania przez U.D., na działce nr [...], budynku gospodarczego przy granicy z działką nr [...] oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 49b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej P.b., nałożył na U.D. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], uchylił decyzję organu I instancji, wskazując, że nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego nastąpiło z naruszeniem art. 49b ust. 2 P.b. Kontynuując postępowanie organ stopnia podstawowego wydał w dniu [...] decyzję nakazującą U.D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego blaszanego budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. A w B. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na U.D. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni dokumentów niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa samowolnie wybudowanego blaszanego obiektu budowlanego przeznaczonego na cele gospodarcze. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę blaszanego obiektu budowlanego. Na skutek odwołania złożonego przez U.D., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], uchylił decyzję dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownie toczącego się postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej z dnia [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., nałożył na U.D. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego blaszanego obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...] w B. przy ul. A. Wobec niedostarczenia przez U.D. w wymaganym terminie stosownej dokumentacji, organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję, którą nakazał U.D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego blaszanego obiektu budowlanego o wymiarach 3,0 x 5,0 m na działce nr [...] przy ul. A w B., usytuowanego w odległości 0,60 m od granicy działki nr [...]. W odwołaniu od ww. decyzji U.D. podniosła, że w decyzji nie wskazano, do jakiej kategorii zakwalifikowano obiekt w myśl art. 3 P.b., gdzie ustawodawca definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem obiektu budowlanego. Zdefiniowanie rodzaju obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 pkt a, b, c) jest warunkiem określenia obowiązków inwestora. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że będący przedmiotem sprawy blaszany obiekt budowlany należy do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje, że ww. obiekt zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. W myśl art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. W analizowanej sprawie umożliwiono inwestorowi zalegalizowanie samowoli budowlanej, wzywając go do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Zobowiązana nie wypełniła nałożonych postanowieniem z dnia [...] obowiązków, a wymagane dokumenty nie zostały również przedłożone w toku postępowania przed organem odwoławczym. Dlatego też rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła U.D., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej w decyzji naruszono art. 9 i 107 k.p.a. Z zaskarżonych decyzji nie wynika, jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest sporny blaszak i jaki przepis zobowiązuje do uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja organu I instancji w podstawie prawnej zawiera sformułowanie: "po wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie wybudowanego blaszanego budynku gospodarczego" (wtedy wymagane byłoby tylko zgłoszenie), a w rozstrzygnięciu organ nakazuje "rozbiórkę samowolnie wybudowanego blaszanego obiektu budowlanego". W uzasadnieniu podano, że "przedmiotowy obiekt nie został uwzględniony w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, a zatem dla legalnej jego realizacji prawo wymaga uprzedniego uzyskania decyzji po pozwoleniu na budowę". Nie wiadomo zatem, czym jest przedmiotowy obiekt i jakich dokumentów dla jego realizacji wymaga ustawodawca. Skarżąca podała, że naruszony został także art. 3 P.b., w którym ustawodawca definiuje pojęcie obiektu budowlanego w trzech kategoriach: a) budynek, b) budowla, c) obiekt małej architektury, nakładając w dalszej części ustawy konkretne obowiązki inwestora w zależności od kategorii obiektu. Przeprowadzone w dniu 16 kwietnia 2014 r. oględziny wykazały, że sporny obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów i jest użytkowany jako śmietnik (graciarnia), nie spełnia zatem definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy. Nie może być nawet wykorzystany jako garaż, gdyż wejście jest na dłuższej ścianie. Nie jest również budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Jest więc obiektem małej architektury, służącym wyłącznie utrzymaniu porządku, a ten nie wymaga pozwolenia czy zgłoszenia. Definicja obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4) tylko przykładowo wymienia takie obiekty i ma charakter otwarty. Skarżąca uznała także, że w decyzji naruszono przepisy art. 29 -30 P.b. Ustawodawca, wprowadzając instytucję zgłoszenia zamiaru budowy, wyraźnie wyodrębnił: 1) obiekty mniejsze i mniej trwałe (dla których wymagane jest tylko zgłoszenie), 2) obiekty, dla których nie potrzeba ani zgłoszenia ani pozwolenia, oraz 3) pozostałe (wymagające pozwolenia na budowę). Ustawodawca nie posługuje się w tych przypadkach pojęciem ogólnym " obiekt budowlany". Odnosząc się z kolei do przebiegu postępowania, skarżąca stwierdziła, że w jego trakcie naruszono art. 11, 36 i 61 k.p.a. Postępowanie trwa od początku 2011 r. Do stycznia 2012 r. organ I instancji wydał dwie decyzje o nakazie rozbiórki, obie zostały uchylone przez organ odwoławczy i przekazane do ponownego rozpoznania - ostatnia decyzja [...] była z dnia 13 stycznia 2012 r. Po tej decyzji nie było więc w obrocie prawnym żadnego aktu w tej sprawie. Po prawie dwóch latach PINB wydał postanowienie w sprawie dostarczenia dokumentów do legalizacji "blaszanego obiektu budowlanego". Wcześniej nie było zawieszenia postępowania, wznowienia czy wszczęcia nowego - tym razem w sprawie " blaszanego obiektu budowlanego", a nie "blaszanego budynku gospodarczego". W dalszej części postępowania PINB zamiennie używa tych dwóch pojęć. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca podała, że w spornym obiekcie przechowuje "poduchy do leżaków, stare rzeczy, które można zutylizować, a także nowe, ale niepotrzebne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie prowadzone jest w sprawie legalności budowy blaszanego obiektu budowlanego, do realizacji którego konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei skarżąca podnosiła, że organy nie rozważyły należycie charakteru obiektu i jego przeznaczenia. W jej ocenie analiza taka doprowadziłaby organy do prawidłowego przyjęcia, że jej "blaszak" jest obiektem małej architektury, a więc nie ma charakteru budowli, na którą wymaganie jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w tej kwestii rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego. W myśl art. 3 pkt 1 P.b. obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Ustalając pojęcie obiektu budowlanego, wyznaczające zakres przedmiotowy ustawy, ustawodawca posłużył się terminami określonymi w dalszych przepisach art. 3. Aby zatem ustalić z jakiego rodzaju obiektem mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zawarte zostały odpowiednio w pkt 2, 3 i 4 art. 3 P.b. Słuszne jest stanowisko organów, z którym zresztą skarżąca się zgadza, że sporny obiekt nie stanowi budynku, którym w myśl art. 3 pkt 2 ustawy. Budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Za budynek uznany zatem może być tylko taki obiekt, który posiada wszystkie elementy konstrukcyjne wskazane w definicji. Obiekt wzniesiony przez skarżącą nie posiada fundamentów i już tylko z tego powodu nie może być uznany za budynek. Sporny blaszak nie stanowi także obiektu małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 P.b. Przesądzają o tym jego wymiary. Trudno obiekt o długości ścian 5 m i 3 m, którego posadzkę wykonano z płyt chodnikowych, uznać za niewielki, jak tego wymaga wskazany przepis. Bez znaczenia pozostają przy tym twierdzenia skarżącej, ze skoro obiekt ten służy utrzymaniu na działce porządku, to mieści się w otwartym katalogu obiektów małej architektury z art. 3 pkt 4 lit. c) ustawy. Katalog ów rzeczywiście jest otwarty, a wskazane nim obiekty podane są jedynie przykładowo, tym niemniej każdy z nich musi pozostać "niewielki". Sporny blaszak z pewnością niewielki nie jest i z pewnością nie można go porównywać do śmietnika, piaskownicy, huśtawki czy drabinki. Podkreślić na marginesie można, że gdyby owe przykładowe obiekty przekroczyły niewielkie rozmiary, wówczas także nie mogłyby zostać uznane za obiekty małej architektury. Wbrew twierdzeniom skarżącej art. 3 pkt 3 P.b., stanowiący, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, nie zawiera zamkniętego katalogu, a jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. Innymi słowy, do zakwalifikowania danego obiektu do kategorii budowli w rozumieniu ustawy decydujące znaczenie ma ocena, że obiekt nie może zostać przypisany do kategorii budynków albo obiektów małej architektury. Przykłady wymienione w komentowanym przepisie mają jedynie za zadanie ułatwić dokonanie prawidłowej oceny. Dlatego do budowli należy co do zasady zaliczyć blaszane obiekty bez fundamentów czy niepołączone trwale z gruntem. Nie ma wątpliwości, że sporny blaszany obiekt budowlany o wymiarach w rzucie 5 m x 3 m należy uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a zatem jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy), którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania żadne wyjątki dopuszczające budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dotyczące zgłoszenia (art. 29 i art. 30 P.b.). W tej kwestii ustalenia organów nadzoru budowlanego były prawidłowe i zarzuty skargi w tej mierze nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu, w szczególności zarzuty naruszenia art. 9 i 107 k.p.a. oraz art. 3, 29 i 30 P.b. W niniejszej sprawie organy bezsprzecznie ustaliły, że inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę. Prawidłowo zatem prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1, ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków stał się wyjątkiem. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA z 21 maja 2005 r., OSK 1602/04, wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, wyrok NSA z 7 maja 2009 r., II OSK 705/08, Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009 r., s. 509). Postępowanie legalizacyjne wszczyna się na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., w myśl którego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Po stwierdzeniu, że warunki wskazane w art. 48 ust. 2 są spełnione, organ prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 3 i nast. P.b. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 P.b. Z uwagi na brak reakcji inwestora, który nie złożył żadnego z wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, organ miał obowiązek zastosować w sprawie art. 48 ust. 4, stanowiący, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Organ zobligowany był zatem nałożyć na skarżącą nakaz rozbiórki blaszanego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie mogły przy tym przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu argumenty, że wymaganie uzyskania pozwolenia na budowę obiektu niepowiązanego trwale z gruntem, służącego utrzymaniu na działce porządku, jest absurdem. Przede wszystkim nakaz rozbiórki spornego obiektu budowlanego nie był wynikiem jego błędnej kwalifikacji, ale niewykonaniem przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, wymaganych przy legalizacji samowoli budowlanej. Wprawdzie rzeczywiście, biorąc pod uwagę parametry obiektu i jego przeznaczenie, rodzą się wątpliwości, czy tego typu obiekt powinien podlegać przepisom P.b., a jeżeli już, to czy nie powinno być wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia, a nie uzyskanie pozwolenia na budowę z dalszymi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów art. 48-49 P.b. Jednakże powyższe obiekcje mogą stanowić dla prawodawcy wnioski de lege ferenda (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., II OSK 266/11, oraz z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3091/12). Organy zaś nie mogą wydawać decyzji z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają także podnoszone przez skarżącą okoliczności długotrwałego prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Było to wynikiem kilkukrotnego uchylania przez organ odwoławczy rozstrzygnięć podejmowanych przez organ I instancji. Sytuacja taka nie powoduje jednak konieczności wszczynania nowego postępowania, bądź zawieszenia postępowania, czy też jego wznawiania. Po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ stopnia podstawowego dalej prowadzi tę samą sprawę, którą już uprzednio wszczął. Obowiązują go oczywiście terminy rozstrzygnięcia sprawy określone w art. 35 k.p.a. Jeśli skarżąca uznaje, że terminy te zostały bezprawnie przekroczone, przysługują jej określone w przepisach prawa instrumenty, by dochodzić swych praw z uwagi na przewlekłe prowadzenie sprawy. Tym niemniej przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była jedynie legalność decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf