II SA/Łd 114/18

Dnia 13 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w Centrum Rahabilitacyjno- Opiekuńczym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] o odmowie zwolnienia z opłaty za pobyt B.J. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/267. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku odmówił zwolnienia M. G. z opłaty za pobyt B. J. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/267. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 8, art. 60 – 64, art. 106 ust. 1 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 930, dalej jako: "u.p.s."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła M.G. domagając się uchylenia decyzji i całkowitego zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt B. J. w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść regulacji ustawowych, w szczególności art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. wskazał, iż pismem z dnia 8 lutego 2017 roku organ pierwszej instancji poinformował M.G. o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku z ustaleniem, iż jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt babci – B. J. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. na podstawie art. 61 u.p.s. Po czym pismem z dnia 26 kwietnia 2017 roku M. G. wniosła o całkowite zwolnienie z wnoszenia opłaty za pobyt B.J. w placówce oraz zaświadczeniami o wysokości wynagrodzenia za miesiąc styczeń i marzec 2017 roku. M.G. wniosek uzasadnia w szczególności wspieraniem finansowym niepełnosprawnych rodziców. Pismem złożonym w dniu 23 czerwca 2017 roku M. G. uzupełniła wniosek przedstawiając następujące dokumenty: oświadczenie o zawarciu umowy pożyczki (ustnej) rozłożonej na 10 rat w wysokości po 500 zł, oświadczenie matki odwołującej – J. G. o udzieleniu przez odwołującą wsparcia finansowego w formie dokonania opłaty za masaże – 350 zł oraz opłacenie faktury za leki w maju 2017 roku (w kwocie 82,60 zł), faktury za leki własne (maju 2017 roku na kwotę 30,96 zł, w czerwcu 234,37 zł), informację dotyczącą ponoszonych kosztów czynszu – 286,70 zł, wydruk MPK dotyczący zakupu rocznej migawki – 730 zł, blankiety opłaty za prąd 115,91 zł, gaz 23,27 zł, telefon 25,89 zł oraz kopię skierowania do: pracowni diagnostycznej z dnia 7 marca 2017 roku, poradni specjalistycznej z dnia 15 marca 2017 roku, na zabiegi fizjoterapeutyczne z dnia 28 lipca 2014 roku i 6 grudnia 2016 roku oraz wynik tomografii komputerowej zatok z dnia 28 lutego 2017 roku. Jak podkreślił organ, dochód odwołującej w styczniu 2017 roku wyniósł 2.223,37 zł i jest o 321,37 zł wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 300% x 634 zł = 1.902 zł), tym samym ww. jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 321,37 zł od dnia przyjęcia B.J. do placówki, tj. od dnia 26 stycznia 2017 roku. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...] ustalił opłatę M. G. za pobyt babci –B. J. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym przy ul. A 255/267 w Ł. w wysokości 321,37 zł, od dnia przyjęcia ww. do domu pomocy społecznej. Sięgając do treści art. 64 u.p.s. Kolegium napisało, iż decyzje podejmowane na podstawie ww. przepisu są decyzjami uznaniowymi, a więc uzależnionymi nie tylko od spełnienia przez stronę przewidzianych prawem warunków, lecz również od uznania organu administracyjnego. Udzielanie zwolnień jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać szczególnie uzasadniane okoliczności. Z treści ww. przepisu niewątpliwie wynika uznaniowy charakter wydawanego na jego podstawie rozstrzygnięcia o zwolnieniu osoby z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w całości lub w części. Tym samym wybór sposobu załatwienia tego rodzaju wniosku zależy wyłącznie od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty, co nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. Decyzja w przedmiocie zwolnienia ma charakter uznaniowy, ale uprawnienie organu do wydania decyzji o takim charakterze nie zwalnia tegoż organu z obowiązku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Jak dostrzegło Kolegium część leków zakupionych przez odwołującą stanowią suplementy diety i leki stosowane doraźnie w przypadku wystąpienia konieczności ich zastosowania, a jedynym lekiem co do którego można wskazać, iż leczenie polega na długotrwałym jego przyjmowaniu a przy tym powstawania stałych kosztów leczenia jest lek Betaserc. Z tego powodu Kolegium wskazało, iż nie można uznać, iż comiesięczne koszty leczenia odwołującej kształtują się na wskazanym przez nią poziomie. Koszt zakupu biletu rocznego MPK (730 zł), poniesiony w dniu 16 maja 2017 roku, daje miesięczny koszt na poziomie 60,83 zł. Natomiast koszty związane ze spłatą zobowiązania pieniężnego nie stanowią przesłanki do uwzględnienia wniosku o całkowite zwolnienie, bowiem jest to pożyczka zawarta w formie ustnej, z pracodawcą matki odwołującej. Poza tym oświadczenie J.G. o udzieleniu wsparcia finansowego przez córkę – zdaniem Kolegium – nosi znamiona sporządzonego na potrzeby wniosku o całkowite zwolnienie z opłaty. Nie wykazano stałego charakteru udzielanego przez odwołującą wsparcia, nie załączono stosownego rozstrzygnięcia sądowego, w związku z czym nie można jednorazowo wykazanego wsparcia finansowego uznać jako alimenty świadczone na rzecz rodziców. Jak podkreśliło Kolegium, w świetle art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako: K.r.i.o.), rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie, przy czym przez wzajemne wsparcie należy rozumieć pomoc materialną, psychiczne wsparcie w chorobie, cierpieniu i kalectwie, pomoc intelektualną przy podejmowaniu ważnych decyzji lub załatwianiu spraw życiowych oraz pomoc fizyczną przy wykonywaniu różnych czynności. Wzajemne wsparcie pomiędzy rodzicami i dziećmi powinno być całkowicie bezinteresowne, co wynika przede wszystkim z norm moralnych. Jeżeli rodzice znajdują się w niedostatku, a dzieci są w stanie zapewnić im środki utrzymania, mają obowiązek płacenia rodzicom alimentów. Alimenty takie mogą być dobrowolne. Może się jednak zdarzyć, że na wniosek uprawnionych, czyli rodziców, wyznaczy je i zasądzi sąd rodzinny. W stanie niedostatku pozostaje osoba, która nie może własnym siłami samodzielnie zaspokoić swoich usprawiedliwionych, podstawowych potrzeb. Te usprawiedliwione potrzeby to np. potrzeby mieszkaniowe, potrzeby związane z pożywieniem, a także potrzeby zdrowotne. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 grudnia 2017 roku z J.G. oraz załączonych przez ww. dokumentów wynika, iż każde z rodziców odwołującej posiada własne źródła utrzymania, które łącznie kształtują się na poziomie 4.592,99 zł. Kolegium dostrzegło nieścisłość wynikającą z informacji przedstawionych przez J.G. podczas wywiadu środowiskowego wskazującą, iż odwołująca zamieszkuje wraz z rodzicami pod jednym adresem zamieszkania. Jednak, z przedstawionych przez odwołującą kopii skierowań na zabiegi fizjoterapeutyczne wynika, iż już w 2014 roku zamieszkiwała ona pod innym adresem. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie stwierdzając, iż w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające całkowite zwolnienie odwołującej z odpłatności za pobyt babci w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym. W ocenie Kolegium podstawą do zastosowania zwolnienia nie mogą być tylko okoliczności podnoszone w pismach odwołującej, a wynikające z poczucia niesprawiedliwości spowodowanej brakiem więzi emocjonalnej czy stosunków rodzinnych, albo negatywnymi odczuciami spowodowanymi postępowaniem B. J. Ustawodawca nie uzależnił bowiem obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Obowiązek ten oparty został na kryteriach obiektywnych, stosunku pokrewieństwa i możliwościach finansowych osób. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki nad osobą jej wymagającą ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, ale nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny. Realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny. Nie jest więc dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się wtedy wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej lecz odpłatnej opieki w placówce. Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Jak podkreśliło Kolegium, strona kieruje się pewnym stosunkiem emocjonalnym, w jej ocenie sytuacja w jakiej pozostaje jest szczególna i zasługująca na uwagę i uwzględnienie składowych wniosku. Organ administracyjny, który zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) musi wszystkie te problemy rozważyć pod kątem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Wnikliwe ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a także ocenienie jej, nie uzasadnia uszczuplenia należności na rzecz babci w tym celu, by poprawić kondycję dochodową strony. Dokonując oceny ważnego interesu strony należy mieć na względzie całokształt jej sytuacji, także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań wobec babci, by nie przerzucać odpowiedzialności za jej prywatne sprawy w życiu. Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, mimo zrozumienia sytuacji odwołującej nie może postępować zgodnie z życzeniem osób zainteresowanych, sprzecznych m.in. z ww. przepisami, na których straży ma obowiązek stać. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze M.G. wskazała na naruszenie prawa materialnego tj.: a. art. 64 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie i odmówienie zwolnienia skarżącej od ponoszenia opłat za pobyt B.J. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł.; b. art. 107 ust. 1 w zw. z art. 103 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego u skarżącej, podczas gdy przeprowadzenie takiego wywiadu jest obligatoryjne; Ponadto autorka skargi wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), poprzez niezebranie przez organy obu instancji materiału dowodowego w wystarczającym zakresie, co uniemożliwiło wydanie poprawnej decyzji w sprawie; b. art. 10 § 1 w zw. z art. 50 § 2 K.p.a., poprzez prowadzenie sprawy przez organ pierwszej instancji w sposób utrudniający uczestniczce postępowania aktywny udział w sprawie tj. informowanie o terminach czynności na 3 dni przed tymi czynnościami; Opierając się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy zwolnienia M. G. z opłaty za pobyt B. J. w domu pomocy społecznej, czyli Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym w Ł. B.J. jest babką skarżącej. Sięgając do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. należy dostrzec, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Sądowi z urzędu wiadomo, że przedmiotem skargi M. G. była także decyzja w Ł. z dnia [...] roku, nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2017 roku, nr [...] w sprawie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt B. J. w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/267. W wyniku rozpoznania skargi na tą decyzję Sąd wyrokiem z dnia 13 marca 2018 roku, sygn. II SA/Łd 113/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wniosek o zwolnienie skarżącej z opłaty za pobyt B. J. w domu pomocy społecznej ma charakter następczy, pochodny wobec ustalenia obowiązku skarżącej do ponoszenia opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Z tego powodu – zdaniem Sądu – w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a która – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. – stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Ponadto, merytorycznie odnosząc się do istoty sprawy organom zarzucić należy naruszenie art. 64 u.p.s. poprzez pominięcie wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Niewątpliwie, okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy wzajemnej relacji skarżącej z babcią nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązaną. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Rację należy przyznać skarżącej, że użyty w art. 64 u.p.s. zwrot "w szczególności" oznacza, że określona w tym przepisie lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W tej sytuacji również inne usprawiedliwione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty. W okolicznościach sprawy twierdzenia skarżącej o tym, że jej babka nie wywiązywała się z obowiązków rodzicielskich wobec matki skarżącej, kontakty między matką skarżącej i samą skarżącą, a babką były złe, wobec braku złożenia odpowiednich dowodów, aktualnie pozostają gołosłowne. Skarżąca nie przedstawiła na poparcie swoich twierdzeń dotyczących postępowania jej babci żadnych dowodów (np. dotyczących nieuregulowanych zobowiązań alimentacyjnych czy jakichkolwiek postępowań sądowych, które uprawdopodabniałyby zanik więzi czy relacje naruszające zasady współżycia społecznego). Jednakże wobec wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skarżąca chcąc powołać się na wspomniane okoliczności, powinna je wykazać odpowiednimi dowodami. Konkludując Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji orzekając jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). dc