II SA/Łd 115/13

Dnia 7 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 roku sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 3 ust. 4, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...], nr [...], którą odmówiono R. P. przyznania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego na pokrycie potrzeb wymienionych we wniosku z dnia 6 listopada 2012r., tj.: - 150 złotych na spłatę zaciągniętej pożyczki w kwocie 1.700,00 złotych; - 300 złotych na zakup lekarstw; - 150 złotych na opłacenie rachunku za energię elektryczną; - 100 złotych za telewizor i telefon, - dofinansowanie kosztów diety i zakupu dwóch par dresów. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma żadnych zstępnych, ani wstępnych, jest schorowany, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 542,18 złotych. Przypomniano, iż w/w rozstrzygnięcie Wójta Gminy P. z dnia [...] uzasadniono tym, że wnioskodawca od stycznia do października 2012r. był objęty pomocą w formie zasiłku celowego specjalnego (w kwocie od 100 do 300 złotych miesięcznie) oraz świadczeniem na zakup żywności w okresach luty - kwiecień 2012r. oraz maj - lipiec 2012r. (po 200 złotych miesięcznie). Dalej Kolegium wyjaśniło, iż R. P. nie spełnia przesłanek pozwalających na przyznanie mu zasiłku celowego, ponieważ jego dochód przekracza kwotę 542 złotych ustawowego kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących, warunkującego przyznanie takiego świadczenia. Podkreślono, iż w dniu 20 listopada 2012r. ośrodek nie dysponował środkami finansowych na udzielenie pomocy społecznej we wskazanym we wniosku zakresie. Organ odwoławczy dodał, iż w dniu 13 grudnia 2012r. wystąpił o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, poprzez udzielenie szczegółowej informacji, co do sposobu rozdysponowania w listopadzie 2012r. środków finansowych na świadczenia w postaci zasiłków celowych specjalnych, przyznanych osobom prowadzącym jednoosobowe gospodarstwa domowe ze szczególnym uwzględnieniem liczby osób, którym zostały przyznane, w jakich okolicznościach życiowych, w jakich wysokościach (ze wskazaniem najniższej i najwyższej wysokości świadczenia) oraz przy jakim dochodzie. Z odpowiedzi organu pierwszej instancji na ww. pismo wynika, iż organ pierwszej instancji nie mógł przyznać wnioskodawcy także zasiłku celowego specjalnego, bowiem w listopadzie 2012r. zasiłki celowe specjalne wypłacono jedynie trzem rodzinom na łączną kwotę 900 złotych, przy czym najwyższy zasiłek wyniósł 400 złotych, a najniższy 200 złotych. Osoby prowadzące jednoosobowe gospodarstwa domowe nie otrzymały wnioskowanego świadczenia. Organ pierwszej instancji dodatkowo wyjaśnił, że w pierwszej, sześcioosobowej rodzinie objętej pomocą występuje niepełnosprawność i długotrwała choroba oraz bezradność w prowadzeniu gospodarstwa domowego, dochód na osobę w rodzinie wyniósł 478 złotych, rodzina korzystała z pomocy ośrodka tylko w lutym i listopadzie 2012r. Druga z rodzin objętych pomocą jest niepełna, dziecko dotknięte jest niepełnosprawnością i długotrwałą chorobą, z którą wiążą się bardzo duże wydatki na leki i leczenie, dochód na osobę w rodzinie to 537,91 złotych, rodzina korzystała z pomocy tylko w listopadzie 2012r. Trzecia rodzina składa się z trzech osób, dotknięta jest chorobą psychiczną matki i bezrobociem, dochód na osobę wynosi 924,36 złotych, a składa się na niego kwota 510,17 złotych - emerytura matki oraz jednorazowy dochód ze sprzedaży gospodarstwa rolnego w kwocie 27.155 złotych (podzielona przez 12 miesięcy = 2.2262,92 złotych), jednak dochód ten został w całości przekazany na spłatę zadłużenia w KRUS i w bankach. Rodzina z pomocy Ośrodka korzystała tylko jeden raz. Ponadto organ wskazał, że z analizy dotychczas wypłaconych zasiłków celowych specjalnych wynika, że R. P. jest osobą, która w 2012r. otrzymała największą pomoc w tej formie. W grudniu 2012r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na żywność i jego prośba została rozpatrzona pozytywnie. Organ wskazał, że R. P. w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" otrzymał jednorazowo kwotę 150 złotych. Z treści decyzji wynika również, że na dzień 20 listopada 2012r. ośrodek dysponował kwotą 14.579,50 złotych, a wykorzystanie środków wyniosło 14.578,30 złotych (w tym kwota 5.369,57 złotych to stałe zobowiązania). Zdaniem Kolegium z przedstawionych okoliczności wynika, że budżet organu pomocy społecznej posiada ograniczone możliwości i nie pozwala na całkowitą realizację zgłaszanych potrzeb. Ponadto zauważono, że R. P. jest osobą stale objętą pomocą ośrodka, o czym świadczą decyzje organu z dnia: [...] (zasiłek celowy specjalny 300 złotych), 20 lutego 2012r. (świadczenie pieniężne na zakup żywności od lutego do kwietnia 2012r. po 200 złotych), 19 marca 2012r. (zasiłek celowy specjalny 300 złotych), 14 maja 2012r. (świadczenie pieniężne na zakup żywności od maja do lipca 2012 r. po 200 zł), 19 lipca 2012 r. (zasiłek celowy specjalny 100 złotych), 21 sierpnia 2012r. (zasiłek celowy specjalny 200 złotych), 19 września 2012r. (zasiłek celowy specjalny 200 złotych) i 15 października 2012r. (zasiłek celowy specjalny 300 złotych). W listopadzie 2012r. ośrodek nie przyznał żadnej osobie prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe zasiłku celowego specjalnego. Skarżący nie został jednak pozbawiony pomocy, ponieważ w grudniu 2012r. ośrodek przyznał mu świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 150 złotych. Podkreślono, iż powodem odmowy przyznania spornego świadczenia był brak środków finansowych i dlatego organ był zmuszony odmówić R. P. przyznania pomocy. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, że organ pomocowy w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach i w zakresie zadań obligatoryjnych kosztem zadań fakultatywnych, jednakże R. P. mimo powyższego nie został pozbawiony całkowicie pomocy, jakkolwiek może być ona niewystarczająca na pokrycie wszystkich jego potrzeb. Powyższą decyzję R. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi wyjaśnił, że jego dochód stanowi renta w kwocie 542, 18 złotych, z których musi pokrywać stałe wydatki, tj. m.in. 300 złotych na lekarstwa, spłatę pożyczki w kwocie 1 700 złotych zaciągniętej na węgiel po 150 złotych miesięcznie, 75 złotych miesięcznie na energię, opłaty za telewizor i telefon łącznie ponad 100 złotych, koszty związane z koniecznością stosowania diety diabetycznej ok. 200 złotych miesięcznie, wyjazdy do poradni kardiologicznej w Ł., gdzie jeden wyjazd to koszt 150 złotych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego doszedł do przekonania, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania R. P. zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego na pokrycie potrzeb wymienionych we wniosku z dnia 6 listopada 2012r. Materialno prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej zwanej ustawą), w szczególności art. 39 i art. 41 ustawy. Skarżący wnioskował bowiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb wymienionych we wniosku, organ zaś z urzędu rozważył natomiast, poza przesłankami dotyczącymi zasiłku celowego, również przesłanki przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, o którym stanowi art. 41 ustawy. Przechodząc do rozważań, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na gruncie przywołanej regulacji zauważyć należy, że okoliczności, określone w ust. 2, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia, zatem także, co do zasady, mogłyby być to potrzeby zgłaszane przez R. P. we wniosku z dnia 6 listopada 2012r.. Istotne jest jednak, iż przyznanie tegoż zasiłku celowego w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych strony, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego w przypadku ustalenia, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe określone dla wnioskodawcy w art. 8 ust. 1 ustawy. O ile bowiem rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego, organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, to jednak uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wprawdzie w przypadku, gdy kryterium dochodowe zostanie spełnione, dokonując interpretacji i oceny w zakresie "niezbędnej potrzeby bytowej", może odmówić przyznania zasiłku celowego, niemniej jednak z uwagi na regulację art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego, gdy ustawowo określone kryterium dochodowe zostanie przekroczone. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Sąd, po przeanalizowaniu sprawy, doszedł do wniosku, iż organy słusznie przyjęły, że skarżący przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a więc nie spełnia on przesłanek obligatoryjnego przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zatem organ mógł w tej sytuacji jedynie rozważyć przyznanie, po myśli art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, specjalnego zasiłku celowego. Na podstawie powołanego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Użyty tutaj zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co skutkuje tym, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania wnioskodawcy tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Dokonując analizy powyższej normy należy wskazać, iż przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się od nich, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w przepisie art. 8 ustawy. Sytuacja osób ubiegających się o te specjalne świadczenia jest zatem na tyle lepsza od innych, że co do zasady powinni oni samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności. To wyłącznie wyjątkowość zaistniałych okoliczności może uczynić zasadnym ich wniosek (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2012r.; LEX nr 1113971). W orzecznictwie przyjmuje się, że ten szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011r. w sprawie sygn.. akt I OSK 1083/11, LEX nr 1149108, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 401/11, LEX nr 1114175). W ramach uznania administracyjnego organy decydują, biorąc jednak pod uwagę nie tylko sytuację osoby wnioskującej, ale i własne możliwości finansowe a więc, czy i w jakim zakresie może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy. Niewątpliwie, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, co jest faktem notoryjnie znanym, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 884/07, Lex Nr 382752; z dnia 3 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 94/06, Lex Nr 209723; z dnia 14 lutego 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 1825/05, Lex Nr 194040; z dnia 23 września 2005 roku, sygn. akt I SA/ Wa1553/04, Lex Nr 192950 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. Jeżeli sąd stwierdzi, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy, a motywy rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w uzasadnieniu, to nie ma powodów, aby eliminować z obrotu prawnego taką decyzję. Ocena sytuacji życiowej skarżącego przeprowadzona w niniejszej sprawie uwzględnia jego sytuację osobistą, dochodową i majątkową, w tym trudną sytuację materialną i zdrowotną. Kolegium przeanalizowało zarówno przyczyny, które legły u podstaw wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia, ale także rozmiar pozostających w dyspozycji organu pomocowego środków finansowych i sposób ich wydatkowania, przeprowadzając na tę okoliczność dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W ocenie sądu, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy z uwzględnieniem sytuacji subiektywnej uprawnionego i sytuacji obiektywnej, na którą składa się sytuacja finansowa ośrodka i konieczność zabezpieczenia, choć w części, potrzeb znacznej liczby innych osób znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Tym obowiązkom organ, w kwestionowanej decyzji, szczegółowo uczynił zadość. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd stwierdził, iż organy obu instancji w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, granic uznania administracyjnego nie przekroczono, a zatem nie można postawić organom administracji zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. a.bł.