II SA/Łd 1166/14

Dnia 17 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 13 lipca 2006 r. nr 26/2006 w sprawie Spalskiego Parku Krajobrazowego postanawia: odrzucić skargę. LS Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył do sądu administracyjnego rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 13 lipca 2006r., nr 26/2006, w sprawie Spalskiego Parku Krajobrazowego. Skarga została wniesiona za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, który wskazany został jako skarżony organ. Prokurator zarzucił ww. rozporządzeniu, że zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 627, ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą" lub "u.o.p." - polegającym na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia ani powiększenia granic obszaru parku krajobrazowego, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji. Po drugie rozporządzeniu zarzucono istotne naruszenie art. 153 w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że nie kreuje ono nowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy, co uzasadniało zwolnienie Wojewody Łódzkiego z obowiązku dokonywania uzgodnień projektu nowego rozporządzenia. Po trzecie Prokurator zarzucił Wojewodzie przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżonym rozporządzeniem Wojewoda Łódzki utworzył park krajobrazowy na terenie miasta Tomaszowa Mazowieckiego oraz gmin: Inowłódz, Rzeczyca, Tomaszów Mazowiecki, Czerniewice, Lubochnia, Drzewica, Poświętne, Sławno oraz Opoczno. Zgodnie z § 1 ust. 3 wskazanego rozporządzenia w skład parku krajobrazowego wszedł obszar o powierzchni 13110 ha wraz z otulinami 24134 ha, co dało łącznie 37244 ha. Jako powód wydania rozporządzenia wskazana została konieczność dostosowania projektowanego aktu prawnego powołującego park krajobrazowy do zapisów nowej ustawy, tj. ustawy o ochronie przyrody. Autor rozporządzenia podkreślił, że granice parku i otuliny pozostały bez zmian. Następnie wskazał, że niewielkiej zmianie uległa wartość powierzchni parku z 12875,5 ha 23192,5 ha i otuliny do 13110 parku i 24134 ha otuliny. W ocenie Prokuratora uchylone rozporządzenie Wojewody Piotrkowskiego z dnia 5 października 1995r., nr 4/95, w sprawie utworzenia Spalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 15, poz. 113), zawierało określenie granic o wartościach mniejszych, a zatem wbrew stanowisku Wojewody Łódzkiego, poprzez wskazany zabieg legislacyjny doszło do wprowadzenia zmiany granic Spalskiego Parku Krajobrazowego. Zaskarżone rozporządzenie, nazwane rozporządzeniem "w sprawie Spalskiego Parku Krajobrazowego" jest w istocie rozporządzeniem wyznaczającym obszar parku krajobrazowego, bowiem w rzeczywistości dokonuje wyznaczenia nowych granic obszaru parku krajobrazowego. Zdaniem Prokuratora zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. Wojewoda mógł wydać rozporządzenie, w którym utworzy obszar parku krajobrazowego, dokona powiększenia tego obszaru, zlikwiduje go lub dokona zmiany jego granic. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia sprawie Spalskiego Parku Krajobrazowego na podstawie, którego dokonano jedynie dostosowania zmiany granic parku do przepisów ustawy o ochronie przyrody, które ówcześnie weszły w życie. Ponadto pod pojęciem "utworzenie parku krajobrazowego" w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym (tzn. ustalenie ich położenia i granic), ale także ustalenia dotyczące ochrony czynnej ekosystemów i zakazy określone w art. 17 ustawy. Przepis art. 16 ustawy nie przewiduje natomiast dokonania "dostosowania granic parku krajobrazowego". Z przepisu art. 16 ust. 4 ustawy wynikał zaś obowiązek Wojewody do uzgodnienia z właściwymi radami gmin projektu (całego) rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Każda zmiana rozporządzenia, wydanego na podstawie ustawy, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się terenów parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin, w tym przypadku z miastem Tomaszów Mazowiecki oraz gminami: Inowłódz, Rzeczyca, Tomaszów Mazowiecki, Czerniewice, Lubochnia, Drzewica, Poświętne, Sławno oraz Opoczno. Wojewoda Łódzki nie był zwolniony z obowiązku dokonania tego uzgodnienia. Prokurator wskazał, że uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa. W tej sytuacji zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami miasta Tomaszowa Mazowieckiego i wskazanych powyżej gmin, stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy, które winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. System prawa nie zna bowiem instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, które miałoby zwalniać z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. Na tej podstawie Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki stwierdził, iż skarga jest niezasadna, ponieważ art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (w ówczesnym brzmieniu) wymagał uzgodnienia rozporządzenia wojewody z właściwą miejscowo radą gminy tylko w przypadku utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Zaskarżonym aktem prawnym Wojewody Łódzkiego nie dokonano zmiany granic przedmiotowego parku krajobrazowego, a rozporządzenie miało charakter porządkujący kwestie pomiaru powierzchni, zaistniałe zmiany administracyjne i dostosowanie do zapisów nowej ustawy z 16 kwietnia 2004r. W związku z tym Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie natomiast do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W tym miejscu należy podkreślić, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, podstawę do jego wydania stanowił art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), w myśl którego utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Jednakże w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) wprowadzono zmiany m.in. w ustawie o ochronie przyrody, w wyniku których art. 16 ust. 3 otrzymał nowe brzmienie. Na skutek nowelizacji uległ zmianie dotychczasowy podział kompetencji między administrację rządową i samorządową w zakresie tworzenia i funkcjonowania parków krajobrazowych. Organem kompetentnym w powyższej kwestii przestał być wojewoda, a stał się nim sejmik województwa. W rezultacie więc, biorąc pod uwagę brzmienie art. 54 § 1 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego powinna zostać wywiedziona przez Prokuratora, nie za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, lecz za pośrednictwem Sejmiku Województwa Łódzkiego. Treść art. 54 p.p.s.a., na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 21 marca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1341/10, utrzymanym w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 1473/11 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uzasadnia wniosek, że ustawodawca wiąże status strony postępowania sądowoadministracyjnego z organem, który wydał zaskarżony akt, nie tylko obligując ten właśnie organ do przekazania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę, lecz również wyposażając ten właśnie organ w kompetencje autokontrole. Kompetencje te związane są jednak z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżoną decyzję, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a tylko taki organ ma kompetencje autokontrole według art. 54 § 3 p.p.s.a. Domniemywanie kompetencji administracyjnych i ich odkodowywanie na podstawie wykładni systemowej lub celowościowej jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być również odczytywane szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta przesądza o zasadności potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2011r., sygn. akt 113/12 – dostępne jw.). W rozpoznawanej sprawie Prokurator Okręgowy w Ł. złożył skargę na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 13 lipca 2006r., nr 26/2006, w sprawie Spalskiego Parku Krajobrazowego, za pośrednictwem organu, który utracił kompetencje do rozstrzygania danej sprawy. Z uwagi na powyższe skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 3108/13 (niepublikowane). LS