II SA/Łd 1167/14

Dnia 17 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 17 października 2005 roku nr 36/2005 w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego postanawia: odrzucić skargę. LS Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył do sądu administracyjnego rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 7 października 2005r., nr 36/2005, w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego. Skarga została wniesiona za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, który wskazany został jako skarżony organ. Prokurator zarzucił ww. rozporządzeniu, że zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz. 627, ze zm.) - zwana dalej: "ustawą" - polegającym na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia ani powiększenia granic obszaru parku krajobrazowego, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji. Po drugie rozporządzeniu zarzucono istotne naruszenie art. 153 w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że rozporządzenie nie kreuje nowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy, co uzasadniało zwolnienie Wojewody Łódzkiego z obowiązku dokonywania uzgodnień projektu nowego rozporządzenia. Po trzecie Prokurator zarzucił Wojewodzie przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżonym rozporządzeniem Wojewoda Łódzki utworzył park krajobrazowy na terenie miasta Skierniewice i gmin: Bolimów, Kowiesy, Nieborów, Nowy Kawęczyn, Skierniewice. Zgodnie z § 1 ust. 3 wskazanego rozporządzenia w skład parku krajobrazowego wszedł obszar położony na terenie województwa łódzkiego o powierzchni 13.253,08 ha wraz z otuliną o powierzchni 1.390,07 ha. Jako powód wydania rozporządzenia wskazano konieczność dostosowania projektowanego aktu prawnego powołującego park krajobrazowy do zapisów nowej ustawy, tj. ustawy o ochronie przyrody. Autor rozporządzenia podkreślił, że z uwagi na zmiany administracyjne kraju park, uprzednio leżący w całości na terenie byłego województwa skierniewickiego, po reformie administracyjnej znalazł się na obszarze dwóch województw, tj. mazowieckiego i łódzkiego. Z tego też względu zaszła potrzeba wskazania przebiegu granic parku, oddzielnie dla każdego województwa. W tej sprawie zatem Wojewoda Łódzki wydał nowe rozporządzenie dla części parku, znajdującego się w granicach administracyjnych województwa łódzkiego. W ocenie Prokuratora zaskarżone rozporządzenie wyznacza na nowo obszar parku krajobrazowego. Natomiast zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. Wojewoda mógł wydać rozporządzenie, w którym utworzy obszar parku krajobrazowego, dokona powiększenia tego obszaru, zlikwiduje go lub dokona zmiany jego granic. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia sprawie Spalskiego Parku Krajobrazowego na podstawie, którego dokonano jedynie dostosowania zmiany granic parku do przepisów ustawy o ochronie przyrody, które ówcześnie weszły w życie. Ponadto pod pojęciem "utworzenie parku krajobrazowego" w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym (tzn. ustalenie ich położenia i granic), ale także ustalenia dotyczące ochrony czynnej ekosystemów i zakazy określone w art. 17 ustawy. Należy wskazać, że przepis art. 16 ustawy nie przewiduje dokonania dostosowania granic parku krajobrazowego. Z przepisu art. 16 ust. 4 ustawy wynikał natomiast obowiązek Wojewody do uzgodnienia z właściwymi radami gmin projektu (całego) rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Każda zmiana rozporządzenia, wydanego na podstawie ustawy, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się terenów parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin, w tym przypadku z miastem Skierniewice oraz gminami: Bolimów, Kowiesy, Nieborów, Nowy Kawęczyn, Skierniewice. Wojewoda Łódzki nie był zwolniony z obowiązku dokonania tego uzgodnienia. Prokurator wskazał, że uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa. W tej sytuacji zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami miasta Tomaszowa Mazowieckiego i wskazanych powyżej gmin, stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy, które winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. System prawa nie zna bowiem instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, które miałoby zwalniać z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. Na tej podstawie Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki stwierdził, iż skarga jest niezasadna, ponieważ kwestionowanym rozporządzeniem nie tworzono nowego parku krajobrazowego. Przepis art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (w ówczesnym brzmieniu) wymagał natomiast uzgodnienia rozporządzenia wojewody z właściwą miejscowo radą gminy tylko w przypadku utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Zaskarżonym aktem prawnym Wojewody Łódzkiego nie dokonano zmiany granic przedmiotowego parku krajobrazowego, a rozporządzenie miało charakter porządkujący kwestie pomiaru powierzchni, zaistniałe zmiany administracyjne i dostosowanie do zapisów nowej ustawy z 16 kwietnia 2004r. W związku z tym Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie natomiast do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W tym miejscu należy podkreślić, że podstawę wydania rozporządzenia Wojewody nr 36/2005 stanowił art.. 157 w zw. z art 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm., dalej jako u.o.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 157 u.o.p. dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie poprzedniej ustawy zachowują moc do czasu wydania przepisów na podstawie niniejszej ustawy. Takimi przepisami wykonawczymi były bez wątpienia regulacje określające działanie parków krajobrazowych. Z woli ustawodawcy zatem zaistniała konieczność wydania nowych aktów prawnych, określających działanie także istniejących już parków krajobrazowych. Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) wprowadzono zmiany m.in. w ustawie o ochronie przyrody, w wyniku których art. 16 ust. 3 u.o.p. otrzymał nowe brzmienie. Na skutek nowelizacji uległ zmianie dotychczasowy podział kompetencji między administrację rządową i samorządową w zakresie tworzenia i funkcjonowania parków krajobrazowych. Organem kompetentnym w powyższej kwestii przestał być wojewoda, a stał się nim sejmik województwa. W rezultacie więc, biorąc pod uwagę brzmienie art. 54 § 1 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego powinna zostać wywiedziona przez Prokuratora, nie za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, lecz za pośrednictwem Sejmiku Województwa Łódzkiego. Treść art. 54 p.p.s.a., na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 21 marca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1341/10, utrzymanym w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 1473/11 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uzasadnia wniosek, że ustawodawca wiąże status strony postępowania sądowoadministracyjnego z organem, który wydał zaskarżony akt, nie tylko obligując ten właśnie organ do przekazania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę, lecz również wyposażając ten właśnie organ w kompetencje autokontrole. Kompetencje te związane są jednak z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżoną decyzję, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a tylko taki organ ma kompetencje autokontrole według art. 54 § 3 p.p.s.a. Domniemywanie kompetencji administracyjnych i ich odkodowywanie na podstawie wykładni systemowej lub celowościowej jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być również odczytywane szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta przesądza o zasadności potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2011r., sygn. akt 113/12 – dostępne jw.). W rozpoznawanej sprawie Prokurator Okręgowy w Ł. złożył skargę na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 7 października 2005r., nr 36/2005, w sprawie Bolimowskiego Parku Krajobrazowego, za pośrednictwem organu, który utracił kompetencje do rozstrzygania danej sprawy. Z uwagi na powyższe skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 3108/13 (niepublikowane). a.bł.