II SA/Łd 1169/13

Dnia 21 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 3 listopada 2010 r. nr LVI/396/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie Lutomiersk p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu J. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego w dniu 23 października 2013 roku i zaewidencjonowaną pod poz. [...]. LS Zaskarżoną uchwałą z dnia 3 listopada 2010 r. nr LVI/396/10 Rada Gminy Lutomiersk uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy Stanisławów Stary i Albertów w Gminie Lutomiersk. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 21 października 2013 r. J. Z., działając poprzez swojego pełnomocnika, zaskarżył przedmiotową uchwałę w części graficznej planu, stanowiącej dla miejscowości Stanisławów Nowy, załącznik nr 2 do uchwały, w zakresie w jakim dla działek o numerach ewidencyjnych 21/4, 22/3, 22/2 oraz 178 pozostawia nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż drogi komunikacyjnej 01KDP. Skarżący wyjaśnił, że prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 698/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 21 pkt 12e w zakresie ustalającym obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6MN drogą o symbolu 01KDP. Opisanej wyżej uchwale, w zaskarżonej części zarzucił zatem naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), przez: a) uchwalenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy, dla działki nr 178, co uniemożliwia rozbudowę istniejącego budynku, przy jednoczesnym zachowaniu spójności jego bryły; b) uchwalenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działek 21/4, 22/3, 22/2 oraz 178, co uniemożliwia wykorzystanie w/w działek zgodnie z ich przeznaczeniem; c) bezpodstawną ingerencję w treść prawa własności w/w działek, uchwalając dla nich nieprzekraczalną linię zabudowy w oderwaniu od wytycznych wskazanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest od wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności; d) brak przedstawienia motywów ingerencji w treść prawa własności w/w działek. W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej planu, ustanawiającej nieprzekraczalną linię zabudowy dla działek nr 21/4, 22/3, 22/2 i 178 wzdłuż dotychczasowej drogi 01KDP oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącemu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J. Z. wyjaśnił, iż jest właścicielem działek 21/4, 22/3, 22/2, oraz 178 (powstałej w wyniku złączenia działek 22/1 oraz 21/3), położonych w miejscowości Stanisławów Nowy gmina Lutomiersk. Na wskazanych działkach skarżący prowadzi gospodarstwo rolne. W dniu 3 listopada 2010 r. Rada Gminy Lutomiersk podjęła uchwałę nr LVI/396/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Zdziechów, Stanisławów Nowy, Stanisławów Stary i Albertów w Gminie Lutomiersk. Zgodnie z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy przyjęła, iż przez w/w działki należące do skarżącego będzie przebiegała droga jako ciąg pieszo-jezdny, która została oznaczona symbolem 01KDP. W następstwie złożenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie II SA/Łd 698/11, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 21 pkt 12e w zakresie ustalającym obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego na rysunku symbolem 6MN drogą o symbolu 01KDP. Dalej wskazał, że w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w P., Urząd Gminy L. stanął na stanowisku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozstrzygając kwestię drogi nie wypowiedział się co do nieprzekraczalnej linii zabudowy od tej drogi, a zatem należy domniemywać, iż nieprzekraczalna linia zabudowy dla działek nr 178, 21/4 przebiega nadal w taki sposób jaki został ujęty w zaskarżonej uchwale. W efekcie powyższego postanowieniem nr [...] Starosta [...] zobowiązał J. Z. do dostosowania projektu budowlanego do ustaleń, wynikających z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż udzieleniu pozwolenia na budowę stoi na przeszkodzie nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona rysunkiem planu, zgodnie z § 21 ust. 7 części tekstowej planu. W związku z przedmiotowymi wątpliwościami J. Z. wystąpił o wykładnię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jednakże postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. Sąd odmówił dokonania wykładni wyroku. W efekcie powyższego, skarżący nadal nie może otrzymać pozwolenia na rozbudowę budynku. W takich okolicznościach sprawy J. Z. pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. wezwał Gminę L. do uchylenia uchwały sprzecznej z prawem, w zakresie w jakim ustanowiona nieprzekraczalna linia zabudowy narusza jego interesy, jednakże wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem skarżącego, dalsze pozostawienie istniejącego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w zaskarżanym zakresie narusza art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie została zachowana proporcja pomiędzy ograniczeniem prawa własności, a celem ustanowienia tego ograniczenia. Obecny przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy stoi w oczywistej sprzeczności z ładem przestrzennym, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne. Skarżący zarzucił, że organ w żaden sposób nie wskazał podstaw uzasadniających utrzymanie ograniczeń w prawie własności skarżącego. Stwierdził nadto, że pozostawienie nieprzekraczalnej linii zabudowy w obecnym stanie zmniejsza wartość użytkową budynku oraz wartość rynkową działek. Kwestionowane rozwiązanie stanowi nadużycie władztwa planistycznego, bowiem o ile sześciometrowy pas linii nieprzekraczalnej zabudowy, wynikający z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych był w pełni uzasadniony, tak w obecnym stanie rzeczy jest on pozbawiony jakiegokolwiek sensu. Skarżący podniósł ponadto, iż posiada interes prawny do złożenia skargi, który wynika z art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie. Organ wyjaśnił, że skarżący wezwał organ administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa, przez co wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 594), a następnie wniósł skargę na uchwałę w przewidzianym ustawowo terminie. Zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał za niezasadne stwierdzając, że dotyczą one ładu przestrzennego, przy czym zdaniem organu, pozostawiona w części graficznej nieprzekraczalna linia zabudowy nie narusza tych przepisów ani nie powoduje naruszenia władztwa planistycznego, a także nie powoduje wkroczenia w prawo własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze wskazaną ustawą, kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a jego uchwalenie jest efektem realizacji władztwa planistycznego przysługującego Radzie Gminy (art. 4 ustawy.). Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne, przysługujące gminie, prowadzić może natomiast do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Organ wyjaśnił, że Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określone w doktrynie jako władztwo planistyczne. W takim stanie rzeczy stanowisko skarżącego co do przekroczenia władztwa planistycznego organ uznał za bezpodstawne. Rada Gminy podkreśliła również, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 698/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ustosunkował się jedynie do przepisu konstruującego drogę, nie objął zaś zakresem rozstrzygnięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej na rysunku planu miejscowego. Sąd, w swych wywodach ograniczył się do rozważań na temat ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej w aspekcie dostępu do drogi publicznej i w tym też zakresie stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 21 pkt. 12 e). Zdaniem organu, sprawa objęta skargą toczyła się pomiędzy tymi samymi stronami i została prawomocnie osądzona wyrokiem Sądu z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, zatem winna zostać odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2014r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w toku jest postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 178 w S., które zostało negatywnie dla skarżącego rozstrzygnięte przez organ I instancji z uwagi na wciąż widniejącą na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku (lis pendent) lub została już prawomocnie osądzona (res iudicata). Warunkiem skutkującym powstanie stanu rzeczy osądzonej jest tożsamość wcześniej rozstrzygniętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę. O tożsamości spraw administracyjnych można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu, będącego adresatem praw i obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011r., sygn.akt II GSK 1077/1, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 964643). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2011r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 698/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lutomiersk w części § 21 pkt 12 e w zakresie ustalającym obsługę komunikacyjną terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 6 MN drogą o symbolu 01KDP. W pozostałej części natomiast oddalił skargę. Rozstrzygnięcie oddalające skargę odnosiło się do żądania skargi, dotyczącego stwierdzenia nieważności § 30 pkt 17 tabeli w zakresie planowanej drogi oraz przeznaczenia działek 21/4, 22/3, 22/2 i 178 pod budownictwo mieszkaniowe jak również – wykreślenia planowanej drogi na załączniku graficznym. Formalnie rzecz ujmując, nie dotyczyło ono zatem załącznika graficznego nr 2 do uchwały w zakresie w jakim wykreślona została nieprzekraczalna linia zabudowy. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, planowany przebieg drogi 01KDP wiązał się z określeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalanej od tejże drogi a wynoszącej 5 m. Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności uregulowania, konstruującego ową drogę, odnosiło się zatem również do tych uregulowań, zawartych w części graficznej planu, które ową drogę konstruowały bądź z jej przebiegu wynikały. Dotyczy to w szczególności nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w odniesieniu do tej drogi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera cześć tekstową i graficzną. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), projektem planu miejscowego (zaś po jego uchwaleniu planu miejscowego) jest projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub części, odnosi się expressis verbis do norm planistycznych. Rysunek planu jest bowiem jedynie załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego i obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu, wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, zaś w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Po 486/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 754440). Biorąc powyższe pod uwagę, oznacza to, iż prawomocny wyrok z dnia 17 sierpnia 2011r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 698/11 dotyczył tej samej sprawy w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona bowiem tożsama podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą zainicjowaną niniejszą skargą. Odnosi się bowiem do rysunku planu w takim zakresie, w jakim był on już poddany kontroli sądu administracyjnego. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzeczono zatem o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego. LS