II SA/Łd 1198/10

Dnia 14 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust.1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B. B. z dnia 17 marca 2010r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ł. przy ulicy M., oznaczonym jako działka o nr. ewid. 62/1 w obrębie geodezyjnym [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. W., zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - z powodu niekompletności decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja nie zawiera analizy warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, a która to analiza powinna składać się z części graficznej i opisowej, co wynika z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 81 oraz 107 § 3 K.p.a., na skutek pozbawienia jej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, a w szczególności z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy pismem z dnia 21 czerwca 2010r. wezwał M. W. do zapoznania się z analizą urbanistyczną i całym zgromadzonym materiałem dowodowym oraz ewentualnego złożenia wyjaśnień czy dowodów. Strona odwołująca się nie zgłosiła się do organu celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, decyzją Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Z tych też względów wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W przedmiotowej sprawie dla terenu planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku: 1. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych; 2. dostępu terenu do drogi publicznej; 3. zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu; 4. jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5. gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe warunku muszą być spełnione łącznie. Organ odwoławczy stwierdził, iż jednym z powyższych warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, warunkiem koniecznym jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia (lub jej część), dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, jak już było wskazane powyżej, określa wydane, stosownie do upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50m. W przedmiotowej sprawie, wyznaczony zgodnie przepisem § 3 powołanego rozporządzania, analizowany obszar obejmuje działki znajdujące się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającymi funkcjami towarzyszącymi garażowo - gospodarczymi, a także obiekty o funkcji produkcyjnej (na działce przy ul. D.). W analizie urbanistycznej ujęto działki, które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi jedno, dwu i trzykondygnacyjnymi o maksymalnych wysokościach w kalenicy około 11m, z dachami o różnych kątach nachylenia połaci w granicach 12-45°, jedno, dwu oraz wielospadowe, układ głównych kalenic budynków prostopadły bądź równoległy do ulicy. Budynki gospodarcze i garaże - jednokondygnacyjne, lokalizowane z reguły w granicach nieruchomości, przykryte dachami jedno lub dwuspadowymi o nieznacznych kątach nachylenia połaci. Południowa strona ulicy M., w rejonie gdzie znajduje się nieruchomość będąca terenem planowanej inwestycji, jest zurbanizowana. Linia zabudowy nieregularna, budynki mieszkalne jednorodzinne zostały usytuowane w różnych odległościach od linii rozgraniczającej ulicy. Mając powyższe na uwadze organ I instancji, zdaniem SKO, prawidłowo wyznaczył obszar analizowany zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia. Stanowiąca załącznik graficzny do decyzji mapa zasadnicza taki obszar wskazuje, a załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., spełnia wymogi określone prawem. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że na przedmiotowej działce możliwa jest planowana inwestycja przy spełnieniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Analizując materiał sprawy Kolegium podniosło, iż wydana w dniu [...] decyzja nr [...] spełnia wymogi zawarte w art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 u.p.z.p., w szczególności w zakresie rodzaju inwestycji, a także warunków wynikających z przepisów odrębnych oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie spełniającej określone wymogi. W ocenie organu II instancji wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjęta przez organ I instancji, jest prawidłowa, nie prowadząca do arbitralnego ograniczania prawa zagospodarowania terenu określonego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Przyjęcie takiej wykładni prowadzi do zaakceptowania założenia, że na terenach, gdzie jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającymi funkcjami towarzyszącymi garażowo – gospodarczymi, a także obiektami o funkcji produkcyjnej, są podstawy do przyjęcia, iż możliwe jest zlokalizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przepis art. 1 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistki architektury; 2. walory architektoniczne i krajobrazowe; 3. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5. wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6. walory ekonomiczne przestrzeni; 7. prawo własności; 8. potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9. potrzeby interesu publicznego. W art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wskazano, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z brzmienia tych przepisów wynika, że ustawa ma służyć zapewnieniu możliwości wprowadzenia do gospodarki przestrzennej ładu przestrzennego (a zatem pewnych z góry określonych zasad czy warunków zabudowy), zapewniającego harmonię między zabudową już istniejącą, a planowaną. Celowi temu służy także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nie powinien być interpretowany w sposób zawężający uprawnienia strony postępowania. W zaskarżonej decyzji organ I instancji, mając na względzie wszystkie zasady wynikające z art. 1 u.p.z.p. oraz uwzględniając wyniki analizy urbanistycznej, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez B. B. Integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny do niniejszej decyzji w skali 1:500. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazują doręczenia analizy urbanistycznej, jedynie organ administracji winien umożliwić zapoznanie się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Skoro strona postawiła te zarzuty w treści odwołania, to organ II instancji umożliwił zapoznanie się z tymi dokumentami, jednakże strona z tego prawa nie skorzystała. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wniosła M. W. Powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polegające na błędnym uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż organ administracyjny nie ma obowiązku doręczenia stronom postępowania analizy urbanistycznej w sytuacji, gdy zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. analiza stanowi część składową decyzji, na podstawie której strona postępowania ma możliwość zweryfikowania motywów rozstrzygnięcia organu administracyjnego, a także na uznaniu, iż doręczenie analizy urbanistycznej, składającej się z części opisowej i graficznej, nie jest konieczne w sytuacji, gdy strona postępowania miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a z tego uprawnienia nie skorzystała. Ponadto M. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 oraz art. 107 § 1 i 2 K.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez doręczenie jej decyzji bez analizy urbanistycznej i tym samym pozbawienie jej możliwości zweryfikowania danych, na podstawie których została ona sporządzona, a w konsekwencji oceny prawidłowości całej decyzji. W oparciu o wyżej wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dodatkowo skarżąca wniosła o zwolnienie jej od kosztów sądowych w całości z uwagi na ciężką sytuację finansową, uniemożliwiającą jej poniesienie kosztów postępowania bez uszczerbku koniecznego dla własnego utrzymania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., mając na uwadze zarzuty skargi, podtrzymało swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ponownie stwierdziło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie nakazują doręczenia analizy urbanistycznej (części tekstowej i graficznej), a jedynie organ administracji powinien umożliwić zapoznanie się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, co też w tej sprawie zostało uczynione. Z uwagi na fakt, iż strona skarżąca postawiła ten zarzut w treści odwołania, organ odwoławczy umożliwił jej zapoznanie się z tymi dokumentami, jednakże strona z tego prawa nie skorzystała. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 29 października 2010r. referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie - stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd uznał, że decyzje wydane przez organy obu instancji winny być wyeliminowane z obrotu prawnego, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ł. przy ulicy M., oznaczonym jako działka o nr ewid. 62/1 w obrębie geodezyjnym [...], a zatem materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. ). Natomiast do trybu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez powołaną ustawę, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy określone w ustawie warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, powoływanego dalej jako rozporządzenie ). W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. ( § 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 rozporządzenia). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] została sporządzona z naruszeniem reguł określonych zarówno w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 i § 9 rozporządzenia. Przede wszystkim kopia mapy, stanowiąca załącznik graficzny powyższej decyzji, nie zawiera żadnych informacji, w jakiej skali została ona sporządzona, a także czy jest to mapa zasadnicza, czy też może katastralna. Nie zawiera nawet danych dotyczących organu, który ją wydał oraz informacji, dla jakich celów została wydana. W samej decyzji, w części wymieniającej załączniki, istnieje jedynie zapis, iż załączona mapa jest mapą geodezyjną w skali 1:500. Ponadto na mapie kolorem zielonym oznaczono wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaś kolorem brązowym istniejącą linię rozgraniczającą i nieprzekraczalną linię zabudowy. W oparciu o rzeczoną mapę nie sposób jednak ustalić granic obszaru analizowanego, na podstawie którego organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Brak wskazania granic obszaru analizowanego uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli legalności rozstrzygnięcia organu I instancji, a w szczególności ocenę, czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy znajdują odzwierciedlenie w jej załączniku graficznym, który - z woli ustawodawcy - stanowi integralną część decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyznaczenie "obszaru analizowanego", stosownie do treści rozporządzenia, jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, opubl. ONSAiWSA 2006/2/54). Natomiast wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1). Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu - pkt 2 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07 - Lex nr 376849). W ocenie Sądu, obok powyższych uchybień sporna mapa, poza pieczęcią Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta Ł. oraz adnotacji o tym, że stanowi załącznik do decyzji z dnia [...] Nr [...], nie została także opatrzona pieczęcią, ani też podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. Tymi samymi wadami obarczony jest także załącznik tekstowy decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy również zauważyć, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały załączone do decyzji wyłącznie w formie tekstowej, z pominięciem załącznika graficznego w postaci mapy. Co prawda w aktach administracyjnych sprawy znajduje się mapa, która stanowi część graficzną do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże zarówno sama analiza, jak i załączona do niej mapa, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowią załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, tak jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 537/08 (Lex nr 451625), iż załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Skoro bowiem załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowi integralną część (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II OSK 491/06, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podobne stanowisko w tej kwestii wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06 (Lex nr 327707). Uchybienia organów administracji architektonicznobudowlanej w tym zakresie stanowią zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, należy zauważyć, iż skoro zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym istotnym, a zarazem integralnym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest załącznik graficzny, oznacza to, iż stanowi on jej nieodłączną część składową. Nie można zatem poprzestawać na wskazywaniu jedynie możliwości zapoznawania się z nim w określonym miejscu. Sama informacja o możliwości wglądu do załącznika w siedzibie organu nie jest wystarczająca i z pewnością nie może zastępować jego doręczenia. Organ administracji zobowiązany jest do doręczenia decyzji wraz z załącznikami. Celem doręczenia załącznika graficznego jest bowiem stworzenie stronie możliwości zorientowania się, co do rozmieszczenia planowanej inwestycji na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1999r., sygn. akt IV 1499/97, Lex nr 48755; wyrok NSA z dnia 29 października 2009r., sygn. II OSK 1669/08 LexPolonica nr 2321951). Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż kompletna decyzja (wraz z załącznikami) doręczona została wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania nie otrzymały załączników, mimo że żaden przepis nie wprowadza ograniczeń podmiotowych w tych zakresie. Należy zatem stwierdzić, iż razem z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało dołączyć załącznik graficzny wszystkim stronom postępowania. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w całości podziela wyżej wyrażony pogląd. Wprawdzie organ odwoławczy, wobec zgłoszonego przez M. W. zarzutu, wezwał ją, by w zakreślonym terminie w siedzibie organu zapoznała się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, w szczególności dotyczącą analizy urbanistycznej, jednakże stworzenie takiej możliwości nie było wypełnieniem obowiązku wynikającego z ustawy w zakresie doręczenia decyzji wraz z załącznikami ( por. np. niepublik. wyrok WSA z dnia 8 lutego 2008r. sygn. II SA/Łd 617/07 ). Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Prezydent Miasta Ł. zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto organ winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. j.m.