II SA/Łd 1215/14

Dnia 4 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 roku sprawy ze skargi K. S.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. S.-P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił K. S.-P. przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie zaległości za dystrybucję energii elektrycznej i za energię elektryczną w miesiącu sierpniu 2014 r. W odwołaniu od tej decyzji K. S.-P. podniosła, że ma 71 lat, jest osobą samotną z dochodem 786 zł otrzymywanym z tytułu renty. Jej opłaty wynoszą: 527 zł komorne, 150 zł światło, 42 zł gaz, co w sumie daje 719 zł. Wyjaśniła nadto, że jest osobą ciężko chorą, słabo poruszającą się nawet po mieszkaniu, na leki wydaje 200 zł. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że K. S.-P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje 2 pokoje z kuchnią w blokach. Strona nie pracuje zawodowo z uwagi na wiek i stan zdrowia, ma orzeczoną III grupę inwalidzką na stałe. Choruje na nadciśnienie tętnicze, dnę moczanową, rwę kulszową, schorzenia kręgosłupa, ostatnio stwierdzono u niej tętniaka w jamie brzusznej. Strona nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego z uwagi na zaległości w opłatach czynszowych. Ma syna, który jej nie pomaga. Dochodem strony jest renta inwalidzka w wysokości 1.100,22 zł. (786,32 zł - do wypłaty, 313,90 zł - egzekucja administracyjna). Wskazując w następnej kolejności na brzmienie art. 41 ust. 1 ustawy Kolegium wyjaśniło, że przepis ten nie uzależnia prawa do tej formy świadczenia od uzyskiwanego dochodu, lecz od sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o pomoc, określając ją "jako szczególnie uzasadniony przypadek". Co należy rozumieć pod tym pojęciem ustawodawca pozostawia do uznania organowi administracji, nie zwalnia go to jednak - z uwagi na obowiązywanie zasady informacji oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, od obowiązku szczegółowego wyjaśnienia stanu rodzinnego i warunków bytowych osoby starającej się o pomoc. Zakres swobody organu administracyjnego wynikający z prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonego w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej, w tym również zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Toteż nie można organowi rozstrzygającemu sprawy z zakresu pomocy społecznej odmówić prawa do oceny: ogólnej ilości zgłaszanych potrzeb, rodzaju potrzeb, ilości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, hierarchii potrzeb osób, które spełniają kryteria i których sytuacja dochodowa kwalifikuje je do przyznania pomocy w pierwszej kolejności, oraz osób, których mimo przekroczenia kryterium dochodowego - z uwagi na szczególną sytuację życiową - świadczeń z pomocy społecznej także potrzebują. Nadto osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium. Istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, jest bowiem jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jak wyjaśnił dalej organ II instancji w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Można więc i należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Jak wynika z przesłanego faksem pisma MOPS z dnia 30 września 2014 r. na realizację zadań własnych gminy - zasiłki celowe - przyznano limit środków w wysokości 1.134.985 zł. Z powyższej kwoty należy zabezpieczyć 325.000 zł na dokonanie pochówku osób zmarłych na koszt Gminy oraz 235.785 zł na opłacenie posiłków w placówkach dla dzieci z ubogich rodzin. W tej sytuacji na wypłatę zasiłków celowych pozostaje kwota 574.200 zł. W okresie styczeń-wrzesień bieżącego roku na opłacenie pogrzebów wydatkowano kwotę 251.693,20 zł, tj. 77,45% przyznanego limitu, natomiast na opłacenie posiłków w placówkach kwotę 141.790,90 zł, tj. 60,14% limitu. Na wypłatę zasiłków celowych wykorzystano 462.861,61 zł, tj. 80,61% limitu (w tym 24.250 zł to świadczenia przyznane na m-c październik). Łącznie w analizowanym okresie przyznano 2649 zasiłków celowych dla 1753 osób. Wobec powyższego zasadny jest - w przekonaniu Kolegium - wniosek, że organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej jest ograniczony finansowo, musi wspierać wiele osób i rodzin, a zatem nie każda prośba o pomoc może zostać spełniona i nie może dać więcej, niż posiada. Ciągle wzrastająca liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna, a w szczególności tym, którzy nie posiadają jakichkolwiek dochodów, bądź dochody te są na poziomie nieprzekraczającym ustawowego kryterium. Ustawa o pomocy społecznej zakłada udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych. Dodatkowo SKO zauważyło, że organ I instancji przyznał stronie zasiłek celowy specjalny, co wynika z karty świadczeń strony za rok 2014 i dowodzi, że strona jest objęta opieką w miarę posiadanych środków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S.-P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając okoliczności przywołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd, oceniając we wskazanym wyżej zakresie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania K. S.-P. specjalnego zasiłku celowego na opłacenie zaległości za dystrybucję energii elektrycznej i energię elektryczną w miesiącu sierpniu 2014 r., stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, w szczególności zaś brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Problematyka przyznania specjalnego zasiłku celowego unormowana została w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.s.". W myśl art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 1 u.p.s. w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z treści przywołanych unormowań wynika, że specjalny zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może, lecz wcale nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny osobie, której dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, pod warunkiem wystąpienia przesłanek, które ustawodawca określił mianem "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni akceptuje, ugruntował się pogląd, zgodnie z którym szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s., to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/11 - Lex nr 1149108, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11 – Lex nr 1080954, z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 179/13 – Lex nr 1449864, z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 77/13 – Lex nr 1501762). Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny, poddane jest innym rygorom, niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 u.p.s. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z u.p.s., spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1911/10 - Lex nr 896581). W ocenie sądu decyzja Kolegium będąca przedmiotem skargi K. S.-P. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa, wobec czego nie sposób stawiać organom zarzutu naruszenia granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo - w przekonaniu sądu - ustaliły i oceniły sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną wnioskodawczyni, wskazując, że dochód wnioskodawczyni z tytułu renty inwalidzkiej wynosi 1.100,22 zł, zatem jest to kwota, która przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł, uprawniające do ubiegania się o przyznanie innych form pomocy (np. zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy). Wprawdzie z renty skarżącej potrącana jest z tytułu egzekucji administracyjnej kwota 313,90 zł, to nie budzi wątpliwości, że pozostająca do wypłaty kwota 786,32 zł, w dalszym ciągu przekracza wspomniane wyżej kryterium dochodowe. Jednocześnie organy administracyjne doszły do trafnego wniosku, że w przypadku skarżącej brak jest podstaw do uznania, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1623/11 (Lex nr 1113249), iż brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej w sprawie wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, jeżeli wskazywane przez stronę okoliczności – choroba, czy też duże koszty utrzymania, zadłużenie - mają charakter ogólny, niewskazujący na istnienie wyjątkowych okoliczności, których strona nie byłaby w stanie przezwyciężyć. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1142/12 (Lex nr 1298296), w myśl którego przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność czy opłaty, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego Kolegium zwróciło uwagę na ograniczone środki finansowe, które pozostawiono do dyspozycji MOPS w roku 2014, wynoszące 1.134.985 zł. Co istotne, organ pomocowy I instancji w roku 2014 na wypłatę zasiłków celowych dysponował kwotą 574.200, kwota 325.000 została zabezpieczona na dokonanie pochówku osób zmarłych na koszt Gminy, zaś kwota 235.785 zł została przeznaczona na opłacenie posiłków w placówkach dla dzieci z ubogich rodzin. Kluczowe wreszcie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że w okresie styczeń-wrzesień 2014 r. na opłacenie pogrzebów organ pomocowy wydatkował już kwotę 251.693,20 zł, stanowiącą 77,45% rocznego limitu, opłacił posiłki w placówkach na łączną kwotę 141.790,90 zł (60,14% rocznego limitu), zaś na wypłatę zasiłków celowych wykorzystał kwotę 462.861,61 zł, a więc aż 80,61% rocznego limitu, z czego 24.250 zł stanowiły świadczenia przyznane w październiku 2014 r. Łącznie w analizowanym okresie organ pomocowy przyznał 2649 zasiłków celowych dla 1753 osób, które - w odróżnieniu od skarżącej - posiadają dochody nieprzekraczające ustawowego kryterium dochodowego, bądź też nie posiadają żądnych dochodów. Zatem zgodzić się trzeba z Kolegium, że organ I instancji w pierwszej kolejności musiał uwzględniać potrzeby tych właśnie osób. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w roku 2014 skarżąca trzykrotnie (w kwietniu -150 zł, w czerwcu – 150 zł, w sierpniu - 100 zł) skorzystała ze wsparcia finansowego MOPS w formie specjalnego zasiłku celowego, zatem nie została pozostawiona bez wsparcia ze strony organu pomocowego. Reasumując, sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił skarżącej przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej. Fakt, iż organ nie uwzględnił żądania wnioskodawczyni, czyniąc to jak wyjaśnił z powodu ograniczonych środków finansowych i potrzebą udzielenia pomocy osobom bez dochodu, lub które posiadają dochód poniżej ustawowego kryterium dochodowego, nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Odnosząc się treści skargi należy podnieść, że sąd nie kwestionuje, iż sytuacja skarżącej jest niewątpliwie bardzo trudna, jednakże sąd nie posiada kompetencji do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Skarżąca powinna ponadto rozważyć ewentualną możliwość skierowania roszczeń alimentacyjnych względem syna, którego w pierwszej kolejności obciąża obowiązek alimentacyjny wobec matki, jeśli posiadane dochody są niewystarczające na pokrycie jej niezbędnych potrzeb życiowych. Z tych wszystkich powodów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. LS