II SA/Łd 1226/13

Dnia 4 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zawierającą w sobie należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia[...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia P. D., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 roku odmówił wszczęcia postępowania z wniosku P. D. w sprawie budowy na działce nr ewid. 64, a faktycznie na działkach nr ewid. 419/6 i 419/7, położonych w B. przy ul. A., stwierdzając brak przesłanek do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). W motywach postanowienia organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 6 maja 2013 roku, zatytułowanym "odwołanie", P. D. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o udzielenie informacji dotyczącej budowy na terenie Wytwórni Mas Bitumicznych H. M. w B., podnosząc, iż został uznany przez sąd administracyjny za stronę postępowania w sprawach, w których uchylone zostały decyzje o warunkach zabudowy i środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W toku postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził oględziny na działkach nr ewid. 419/6 i 419/7, zlokalizowanych w B. przy ul. P., w trakcie których ustalił, iż inwestorem nie jest Wytwórnia Mas Bitumicznych H. M. w B. oraz, że budowa nie jest realizowana na działce nr 64. Inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak dalej wskazał organ działka nr 63, której właścicielem jest P. D., nie graniczy z działką, na której jest realizowana inwestycja, a wnioskodawca nie wykazał, iż posiada interes prawny w sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. D. podniósł, iż inwestor – "A" z siedzibą w B. przy ul. A nr 29 jest bezpośrednim sąsiadem z jego gospodarstwem rolnym i oddziaływanie tej firmy przenika na jego zabudowania. Inwestor celowo dokonał podziału nieruchomości, żeby pozbawić autora zażalenia statusu strony, dlatego wnioskuje on o przyznanie mu takowego statusu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia 16 października 2013 roku, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do regulacji art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu drugiej instancji, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego prawidłowo uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie budowy na działce nr ewid. 419/6 i 419/7 jest brak posiadania przez P. D. przymiotu strony, co wprost wynika z treści art. 28 K.p.a. Przepis ten wskazuje, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy akt sprawy w sposób bezsprzeczny wynika, iż P. D. jest właścicielem działki nr 63, natomiast inwestycja realizowana jest na działce nr 419/9, która nie graniczy w żadnym miejscu bezpośrednio z działką wnioskodawcy. Nie ulega również wątpliwości, iż miejsce realizowanej przez "A" inwestycji oddzielają od działki wnioskodawcy dwie nieruchomości, czyli działka nr 64 (stanowiącą własność "A" A. M. – S. i P. S.) oraz działka nr 419/8 (stanowiąca własność H. M. i B. M.). Reasumując organ stwierdził, iż P. D. nie posiada przymiotu strony postępowania w myśl z art. 28 K.p.a., zatem nie posiada interesu prawego do ingerowania w kwestię legalności, czy też prawidłowości inwestycji realizowanej na działce nr 419/9. W skardze do sądu administracyjnego P. D. wniósł o przyznanie statusu strony w sprawie inwestycji realizowanej przez "A" w B., wyjaśniając, że firmy – Wytwórnia Mas Bitumicznych i "A" należą do jednej rodziny, a podziały działek miały na celu wyeliminowanie osoby skarżącego z postępowania. Swój interes prawny skarżący wywodzi z bezpośredniego sąsiedztwa i oddziaływania wskazanych firm na gospodarstwo rolne i zabudowania mieszkalne, powodując uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji oraz pylenia i zakłócania spoczynku nocnego przez pracę w porze nocnej. Realizowana obecnie hala jest już drugą na tym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że argumentacja skargi pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku ustanowiony z urzędu w osobie adwokata pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, z wniosku skarżącego, w sprawie budowy prowadzonej na działce nr 491/6 i 419/7 zlokalizowanej w B. przy ul. P. - z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Rozstrzygając spór w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, iż organy administracji obu instancji bezpodstawnie dokonały kwalifikacji pism skarżącego z dnia 6 i 28 maja 2013 roku, jako wniosku o wszczęcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W ocenie składu orzekającego treść tych pism nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czego domaga się jego autor. Skarżący w treści pisma z dnia 6 maja 2013 roku poprosił o informacje, co jest budowane na sąsiedniej działce i czy zostało wydane pozwolenie na budowę. Natomiast w drugim piśmie jego autor wnosi o przyznanie mu statusu strony. Tymczasem organy obu instancji, po lekturze rzeczonych pism, nie miały wątpliwości, iż skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie budowy, które to postępowanie powinno być prowadzone właśnie przez organy nadzoru budowlanego. Skład orzekający z takim stanowiskiem się nie zgadza, uznając, że treść pism skarżącego nie jest jednoznaczna i wymaga wyjaśnienia. Treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, zatem to strona powinna określić przedmiot postępowania, którego wszczęcia się domaga. Nie jest rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i konkretyzowanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń przez formułowanie żądania za stronę. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy prawnej żądania skarżącego, winien go wezwać do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 K.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanego przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., a także określonej w art. 8 K.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2011 roku, sygn. akt I OW 57/11; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 grudnia 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1568/08; z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 7/08; z dnia 9 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I SA/Wa 1712/07 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jednocześnie należy, iż postępowaniu zmierzającemu do wyjaśnienia rzeczywistych intencji strony towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie autora pisma o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.) powinien być rozumiany szeroko. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i art. 9 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie jednak nie dochowano powyższych obowiązków, czym organy naruszyły przepisy art. 61a § 1 K.p.a., jak i art. 64 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto w sprawie wskazać należy, iż ze sformułowania sentencji postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że organ ten odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na braku interesu prawnego po stronie skarżącego we wszczęciu postępowania, ale i z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego. Tymczasem stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z uwagi na dostrzeżone uchybienia polegające na zaniechaniu wyjaśnienia przez organy rzeczywistej woli skarżącego, wyrażonej w piśmie inicjującym postępowanie w sprawie, za przedwczesne uznał skład orzekający odnoszenie się do argumentów skargi dotyczących przyznania skarżącemu interesu strony w sprawie budowy. Konkludując, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez pełnomocnika z urzędu, sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 461). d.r.