II SA/Łd 1235/12

Dnia 7 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Ł. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej legalności i stanu technicznego budynku inwentarskiego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Postanowieniem z dnia nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144, art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako K.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie legalności i stanu technicznego budynku inwentarskiego położonego na działce nr 497, w miejscowości R., w gminie Ż.. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 29 marca 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wpłynęło pismo Komisariatu Policji w C. informujące o przeprowadzonych czynnościach sprawdzających, w związku z powiadomieniem M. M. o tym, iż jej sąsiedzi – małżonkowie K., pobudowali nielegalnie budynki w granicy nieruchomości, niezgodnie z zezwoleniem i przepisami. W dniu 11 kwietnia 2011r. oraz w dniu 3 czerwca 2011r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę stwierdzając, iż na działce znajdują się budynku usytuowane przy granicy z sąsiednią działką. Organ ustalił, iż w odległości 1,5 m od wskazanej przez Ł. K. granicy nieruchomości, znajduje się budynek inwentarski wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. z dnia [...]. W czasie oględzin stwierdzono, iż budynek o wymiarach 17,6x5,5m wykonany jest w technologii tradycyjnej z cegły sylikatowej, dach dwuspadowy drewniany pokryty eternitem, brak odprowadzenia wód opadowych, w ścianie tylnej od strony działki nr 498 znajdują się trzy otwory wentylacyjne o wymiarach 12x12cm. Właściciel nieruchomości Ł. K. przedłożył nadto umowę zawartą miedzy Terenowym Zespołem Usług Projektowych przy Wydziale Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. a L. K. (dziadkiem obecnego właściciela, który sporny budynek wybudował) na wykonanie przez Zespół pracy projektowej planu realizacyjnego zabudowy działki budynkiem inwentarskim oraz plan realizacyjny działki. W następstwie analizy zgromadzonych dokumentów organ nadzoru budowlanego ustalił, iż sporny obiekt odbiega wymiarami od budynku naniesionego na planie realizacyjnym, gdzie zwymiarowany został jako obiekt o kubaturze 333 m³ i wymiarach 13,8x5,2 m i oddalony od granicy działki wskazanej przez Ł. K. o 1,5m. W następstwie powyższych ustaleń postanowieniem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego nakazał Ł. K. przedłożenie w terminie do dnia 31 października 2011r. oceny technicznej murowanego budynku wybudowanego w 70 – latach. W wyznaczonym terminie strona przedłożyła żądane dokumenty, jednocześnie – w dniu 27 października 2011r. – Ż. K., działając jako pełnomocnik Ł. K., wystąpiła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sporu o granicę pomiędzy działkami nr 497 i 498. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił zawieszenia postępowania z uwagi na brak, w ustalonym stanie faktycznym, przesłanek do zawieszenia postępowania. W terminie prawem przewidzianym Ż. K., jako pełnomocnik Ł. K., złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. W zażaleniu argumentowano, iż strona nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, a przesłane w dniu 31 października 2011r., wraz z postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zawiera żadnych istotnych informacji co do daty wszczęcia postępowania i podstawy faktycznej, która potwierdzałaby zasadność jego prowadzenia. Strona zakwestionowała prawidłowość podjętych czynności kontrolnych i uzyskanych w ich wyniku danych, w jej ocenie podstawą wniosku o zawieszenie postępowania jest w szczególności konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności z udziałem biegłego, konieczne jest również posiłkowanie się pomocą wykwalifikowanego pełnomocnika. Wniosła o zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy celem zgromadzenia niezbędnych środków finansowych – na opłacenie pełnomocnika i biegłego, przeprowadzenie analizy i przygotowanie odpowiedniej dokumentacji technicznej i prawnej. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Przywołując dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy w pełni podzielił wywód organu I instancji. Dodał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, iż zagadnienie wstępne jest zagadnieniem materialnoprawnym o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej, do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. W niniejszej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż sposób zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o rozgraniczenie nieruchomości nie ma wpływu na przebieg postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, co oznacza brak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a.. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie zaszła również żadna z podstaw określonych w art. 97 § 1 pt 1 – 3 K.p.a., które obligowałyby do zawieszenia niniejszego postępowania. Odpowiadając na zarzuty zażalenia organ wyjaśnił, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji. Podstawę do wszczęcia przedmiotowego postępowania stanowi pismo Komisariatu Policji z dnia 29 marca 2011r. i mimo, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone wraz z zaskarżonym postanowieniem, to organ odwoławczy uznał, że organ I instancji należycie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 61 § 4 K.p.a.. Z kolei konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności, na którą wskazuje strona w zażaleniu, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 K.p.a.. Nie zachodzą również przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., gdyż nie zostało ono wszczęte na wniosek Ł. K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ł. K. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie dobra i interesu społecznego. Strona skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację materialną, wskazując, iż gospodarstwo rolne jest jedynym źródłem utrzymania sześcioosobowej rodziny. W ciągu ostatnich 3 lat dynamicznie rozwijało się z pomocą zaciągniętych kredytów i obecnie strony nie stać na budowę czy modernizację starych obiektów, w tym spornego budynku inwentarskiego, w którym znajduje się żywy inwentarz, któremu należy zapewnić godne warunki. Skarżący ponownie wniósł o zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy, a co za tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia celem zgromadzenia niezbędnych środków finansowych oraz organizacji pomieszczeń zastępczych dla inwentarza żywego znajdującego się aktualnie w przedmiotowym budynku inwentarskim. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem analizy Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia organów nadzoru budowlanego odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalności realizacji i stanu technicznego obiektu budowlanego. Postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania nie kończy postępowania, lecz będąc postanowieniem wpadkowym (incydentalnym) rozstrzyga zasadność określonego wniosku o procesowym charakterze, złożonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Z powyższego punktu widzenia ocenie Sądu podlegać będą wyłącznie kwestie związane z prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia, nie zaś inne zagadnienia podnoszone rzez stronę przy okazji rozpoznawania wniosku o zawieszenie postępowania, w szczególności kwestie prawidłowości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Dokonując analizy działań organów w zakresie rozpoznania wniosku strony o zawieszenie postępowania należy wskazać, iż organy administracji obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem było ustalenie, czy spór zawisły przed sądem powszechnym o ustalenie granicy między nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego należy dojść do wniosku, iż organy zasadnie wywiodły o braku okoliczności wskazujących na istnienie zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności i stanu technicznego budynku gospodarczego usytuowanego na działce skarżącego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ślad za wypracowanym na tle przywołanej przesłanki prawnej orzecznictwem sądowym, wyjaśnić należy, iż przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy – ze względu na jego przedmiot – do kompetencji innego organu państwowego, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (vide chociażby wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 282/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 437/11 – http://orzeczenia.nsa. gov.pl/cbo/query). Jak wnika z argumentacji strony skarżącej, takim zagadnieniem wstępnym miałoby być postępowanie rozgraniczeniowe, które zawisło przed sądem powszechnym. W powyższym zakresie organy administracji prawidłowo konkludowały, iż w postępowaniu legalizacyjnym, które aktualnie jest prowadzone, organy administracji nie analizują spornych kwestii granicznych. Dokumentem miarodajnym, na którym organ nadzoru budowlanego opiera swoje rozstrzygnięcia w tego typu sprawie jest zarówno oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i informacje z ksiąg wieczystych, czy dokumentacja obrazująca usytuowanie granic, w postaci mapy przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Niezależnie od powyższych uwag należy także wskazać, iż z okoliczności sprawy nie wynika aby organ nadzoru budowlanego zgromadził dotychczas informacje świadczące o tym, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w sprzeczności z udzielonym pozwoleniem w zakresie nadmiernego zbliżenia do granicy. Tym samym brak jest w niniejszej sprawie nawet okoliczności wskazujących na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej, a sąsiedzkim sporem o granicę. Trafne jest zatem stanowisko organów, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może uzasadniać zawieszenie postępowania administracyjnego. W toku rozpoznawania wniosku o zawieszenie postępowania zgłaszane były przez stronę skarżącą także inne argumenty wskazujące na potrzebę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Okoliczności podawane przez skarżącego abstrahują jednak zupełnie od przyczyn, którym ustawodawca przyznał moc wpływania na tok prowadzonego postępowania. Takich okoliczności, jak potrzeba uzyskania czasu na zgromadzenie środków w celu dalszego prowadzenia postępowania, czy na zorganizowanie pomieszczeń dla zwierząt znajdujących się aktualnie w przedmiotowym obiekcie inwentarskim, nie sposób subsumować do jakiejkolwiek normy prawnej uzasadniającej zawieszenie prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego (art. 97 – 103 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. O wynagrodzeniu dla adwokata, ustanowionego z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a., oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). a.bł.