II SA/Łd 1235/13

Dnia 14 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi M. K., K. K.i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany treści decyzji wyznaczającej termin wykonania robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł. na rzecz M. K., M. K. i K. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] Nr [...] o odmowie zmiany treści decyzji własnej z dnia [...] Nr [...] i przedłużenia do 31 grudnia 2013 r. terminu wykonania robót budowlanych opisanych w pkt 7, 8 i 9, mających na celu zlikwidowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wynikającego ze złego stanu technicznego budynku mieszkalno-handlowo-usługowego na działce przy ul. A 22 w P. Jak wynika z materiałów sprawy postępowanie w sprawie stanu technicznego opisanego budynku wszczęte zostało na wniosek A Spółki z o.o. z siedzibą w m.B. W dniu 24 września 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny. Ustalono, że na parterze budynku od strony ulicy A znajdują się dwa lokale użytkowe, od strony wschodniej działa Bank A, w zachodniej części za przejazdem bramowym znajdują się pomieszczenia drogerii B. W 2004 roku na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21 września 2004 r. przebudowano lokal drogerii, wykonano otwory w ścianach nośnych. W dniu kontroli ściany zasłonięte były płytami gipsowo-kartonowymi, na filarze na środkowej ścianie konstrukcyjnej widoczne zarysowania pionowe. Według oświadczenia współwłaścicielki M. K. wcześniej w tym lokalu wystąpiły zarysowania płytek podłogowych, które następnie zostały wymienione na nowe. Na ścianie konstrukcyjnej środkowej w piwnicy stwierdzono spękania tynku i zarysowania pionowe muru. Nieprawidłowości dotyczące ściany w piwnicy opisane zostały także w protokole z przeglądu okresowego z dnia 15 czerwca 2012 r. W pozostałych dostępnych pomieszczeniach nie stwierdzono nieprawidłowości, poza spękaniem ściany południowej. Mając na uwadze poczynione ustalenia, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako ustawa) organ I instancji nałożył na współwłaścicieli obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2012 r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku. W wykonaniu nałożonego obowiązku, w dniu 4 grudnia 2012 r., M. K. przedłożyła ekspertyzę techniczną konstrukcji budynku, której autor ocenił jako ekstremalne uszkodzenia budynku występujące w ścianie środkowej nośnej od poziomu piwnic do drugiego piętra oraz na ścianie zewnętrznej południowej i zachodniej. Określił zakres robót oraz zlecił niezwłoczne przystąpienie do prac zabezpieczających i naprawczych z uwagi na zły stan techniczny budynku. Konsekwencją powyższego było wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, decyzji z dnia [...] nakazującej współwłaścicielom przedmiotowego obiektu wykonanie szeregu robót budowlanych w celu zlikwidowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ dla robót opisanych w punktach decyzji od 1 do 5 zakreślił termin wykonania do 15 marca 2013 r., dla pozostałych do 30 czerwca 2013 r. W piśmie z dnia 14 marca 2013 r. M. K. poinformowała o wykonaniu w całości prac opisanych w punktach od 1 do 5, zaś w dniu 24 czerwca 2013 r. wystąpiła o przedłużenie do dnia 31 grudnia 2013 r. termin realizacji obowiązków, dla których zakreślony był termin wykonania – 30 czerwca 2013 r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany treści decyzji własnej z dnia [...] Nr [...] i przedłużenia do 31 grudnia 2013 r. terminu wykonania robót budowlanych opisanych w pkt 7, 8 i 9 decyzji. Organ wyjaśnił, mając na uwadze stan faktyczny sprawy i wniosek strony, iż stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie termin wykonania robót określono uwzględniając wnioski i zalecenia zawarte w opracowanej ekspertyzie i jej wnioskach. Organ stopnia powiatowego dodał, iż budynek jest użytkowany, przebywają w nim lokatorzy, pracownicy, petenci firm wynajmujących lokale, co oznacza, że interes społeczny przemawia za tym, aby roboty budowlane likwidujące nieprawidłowości oraz usuwające opisane zagrożenia zostały wykonane niezwłocznie, co oznacza, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły M. K. i K. K. zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego, w szczególności okoliczności, iż strona podjęła prace poprzedzające wykonanie robót opisanych w pkt 7-9 decyzji. Nadto naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wyjaśnień strony w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r., a uzasadniających złożenie wniosku o przedłużenie terminu wykonania prac, który to brak skutkuje niekompletną oceną materiału dowodowego. Naruszenie art. 107 § 1 w związku z art. 28, art. 29 k.p.a. przez doręczenie decyzji B. S., która nie jest stroną postępowania, art. 155 w związku z art. 7 k.p.a. przez całkowite pominięcie przesłanki słusznego interesu strony, a także niekompletnego rozważenia przesłanki istnienia interesu społecznego. Naruszenie art. 28 w związku z art. 155, art. 109 k.p.a. przez wadliwe ustalenie kręgu adresatów decyzji organu I instancji. Strona wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej i zmianę jej treści poprzez przedłużenie terminu wykonania przedmiotowych robót budowlanych, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...]. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołując brzmienie art. 155 k.p.a. zwrócił uwagę, iż negatywną przesłanką zastosowania tej normy prawnej jest istnienie przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się zmianie decyzji ostatecznej. Takim przepisem szczególnym w ocenie organu jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, na podstawie którego wydana została decyzja z dnia [...]. Przepis ten przewiduje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Celem tej normy jest zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego, a skoro z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi to niezasadna jest zmiana terminu wykonania określonych robót, ponieważ cel dla jakiego został zastosowany art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zostałby osiągnięty. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, przywołując art. 40 k.p.a., iż decyzja została prawidłowo doręczona współwłaścicielom nieruchomości. Dalej, iż postępowanie wszczęte przed sądem powszechnym a mające na celu ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zły stan techniczny obiektu, jakkolwiek istotne dla strony to jednak pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Reasumując organ stwierdził, iż opisywane przez stronę okoliczności nie uzasadniają zmiany decyzji z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K., M. K. i K. K. zarzuciły naruszenie art. 66 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten stanowi przepis szczególny zabraniający zmiany decyzji z dnia [...], podczas gdy przepis ten znajdzie zastosowanie już w sytuacji, gdy stwierdzony zostanie nieodpowiedni stan techniczny, co oznacza konieczność wyjaśnienia w postępowaniu stwierdzonych nieprawidłowości oraz zapewnienia całkowitej zgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dokonanymi w sprawie ustaleniami, co nie zostało przez organ odwoławczy przeprowadzone. Nadto istotne naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 8 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego, w szczególność dokumentów składanych przez stronę, art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z przywołanymi normami, art. 107 § 3 w związku z art. 11, art. 7 k.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, art. 78 § 1 i § 2 w związku z art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, w sytuacji gdy przedmiotem dowodu miały być okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania, art. 15 k.p.a. przez brak rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym i prawnym, a ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji, art. 107 § 1, art. 28, art. 29 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji I instancji, pomimo braku oznaczenia wszystkich stron postępowania, art. 28 w związku z art. 155, art. 109 k.p.a. w związku z art. 66 ustawy przez wadliwe ustalenie kręgu adresatów decyzji, art. 155 w związku z art. 7 k.p.a. przez wadliwą wykładnie pojęcia słusznego interesu strony. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako : p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Powołany przepis zobowiązuje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli zachodzi którakolwiek z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie przyczyna taka opisana jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] wydana została w następstwie merytorycznego rozpoznania odwołania, które obarczone było istotnymi brakami formalnymi, wyłączającymi skuteczność prawną tego pisma. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż znajdujący się w aktach administracyjnych oryginał odwołania opatrzony datą 6 września 20913 r., złożony został w imieniu własnym M. K. oraz w imieniu M. K. i K. K., reprezentowanych przez M. K., legitymującą się odpowiednimi dokumentami poświadczającymi udzielenie pełnomocnictwa. Niemniej jednak, przedmiotowe odwołanie nie zostało opatrzone podpisem M. K., jako odwołującej i jednocześnie pełnomocnika pozostałych odwołujących. Zostało ono bowiem sporządzone na komputerze i na jego końcu znajduje się jedynie naniesione komputerowo imię i nazwisko "M. K.". Nie jest natomiast wystarczające, iż w aktach sprawy znajdują się stosowne pełnomocnictwa, gdyż odwołanie zostało w istocie złożone w imieniu trzech podmiotów. Opisane okoliczności uszły uwadze organu odwoławczego, czego konsekwencją było wydanie przez ten organ decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę. Wymóg podpisania odwołania wynika zaś wyraźnie z art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Nie budzi wątpliwości, iż cytowany przepis odnosi się także do odwołań, co wynika wprost z art. 63 § 1 k.p.a. Pismo, nie zawierające ustawowych wymogów uznania go za odwołanie, nie może być traktowane jako odwołanie, i w istocie nie wszczyna postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego w takiej sytuacji było wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby wskazanej w treści odwołania jako jego autora, do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez jego podpisanie, w imieniu własnym oraz w imieniu osób, które reprezentuje. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Warunkuje on bowiem fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może on być więc zastąpiony – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - podpisem mechanicznym. Podobnie ugruntowane jest już stanowisko, iż brak podpisu strony na odwołaniu należy uznać za brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwi nadanie odwołaniu dalszego biegu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie odwołania zawierającego uchybienie formalne w postaci braku podpisu strony jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 355; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 134/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 510/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 215/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 829/11; wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, odwołanie bez podpisu, a więc nie spełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a. nie jest odwołaniem w rozumieniu przepisu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie dostrzegł tegoż braku i rozpoznał uznane za odwołanie pismo zawierające braki uniemożliwiające nadanie sprawie dalszego biegu, ustalenie powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powoduje nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy na etap administracyjnego postępowania odwoławczego, w ramach którego organ będzie zobligowany do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braku formalnego odwołania, co - jeśli nastąpi - będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia odwołania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 p.p.s.a., czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji wyroku. LS