II SA/Łd 124/14

Dnia 3 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. Z., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al. [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Ł. o zwrocie wniosku J. W. o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, orzekając jednocześnie co do istoty sprawy. Jak wynika z dokumentów sprawy pismem z dnia [...]2013 r. J. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o odszkodowanie za "zajęcie części nieruchomości pod drogę Gminną - ulicę A o pow. 232 m² przez 19 lat" oraz "posiadanie nieruchomości o pow. 317 m² od roku 1994 do 2007" przez Gminę Ł. Postanowieniem z dnia [...]nr [...]Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz.260 ze zm.), zwrócił stronie pismo z dnia [...]2013 r. wraz z załącznikami. Zdaniem organu strona wniosła o odszkodowanie za bezumowne korzystanie przez gminę z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. A, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 204/20 w obrębie [...] o powierzchni 0,0316 ha oraz działka nr 204/19 obręb [...] o powierzchni 0,0232 ha. Działka o nr 204/20 obecnie stanowi integralną całość z działką nr 261/1 obręb [...] jako działka ewidencyjna nr 261/2 obręb [...] o powierzchni 0,6006 ha. Wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1, 2 i 4 ustawy dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, było ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Roszczenia o wypłatę odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w art. 73 ustawy wygasły natomiast z dniem 31 grudnia 2005 r. Dalej wskazał, że strona uzyskała odszkodowanie w trybie art. 73 § 1, 2 i 4 ustawy dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przyznane decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]2009 r. za nieruchomość faktycznie zajętą pod drogę publiczną ul.A, a oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 204/19 obręb [...]o powierzchni 0,0232 ha, natomiast tą samą decyzją Wojewoda [...]odmówił przejęcia na rzecz gminy działki nr 204/20 obręb [...]o powierzchni 0,0316 ha. Na wniosek strony działka nr 204/20 została połączona z działką nr 261/1 obręb[...]. Powołując uchwałę Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 26 maja 2006 r. sygn. Akt III CZP 19/06 organ dodał, że właściciele nieruchomości niezależnie od odszkodowania przewidzianego w art. 73 ustawy z 1998 r. mogli się również domagać wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości przed 1 stycznia 1999 r. Zdaniem nie jest on właściwy w sprawie wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu, a dalsze ewentualne roszczenia strony o charakterze cywilno-prawnym podlegają rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. W., stwierdzając, że organ zwraca mu pisma przekazane do Zarządu Dróg w celu uniknięcia odpowiedzialności za przejęcie bezprawne części nieruchomości przy ulicy A o powierzchni 549 m². Strona zażądała odszkodowania za zajęcie nieruchomości na cele inwestycyjne przez Prezydenta Miasta Ł., odszkodowania za zajęcie 317 m² nieruchomości od 1994 roku do roku 2010, wyliczenia właściwego odszkodowania za faktycznie poniesione straty z powodu zajęcia działki frontowej o pow. 317 m² i za faktycznie poniesione szkody jego i jego rodziny - zdrowotną i materialną z powodu braku dostępu przez kilka lat (od roku 1994 do 1998) na dalszą część nieruchomości o pow. ok. 6000 m², gdzie znajdowała się produkcja ogrodnicza. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...]nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Ł. o zwrocie wniosku J. W. o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i orzekł co do istoty sprawy w następujący sposób: a) stwierdzić, iż nie ma organu administracji właściwego do rozstrzygnięcia sporu z Gminą Miejską Ł. (czy też innym podmiotem) o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiącej przedmiot prawa własności danej osoby, o odszkodowanie tytułem utraconych korzyści czy też innych roszczeń względem Gminy Miejskiej Ł. (lub innego podmiotu) w związku z posiadaniem danej nieruchomości oraz na tle oświadczeń wól i tej Gminy, jak również kto był właścicielem, posiadaczem, władającym etc, etc. danej nieruchomości i sprawy takie nie mają charakteru sprawy administracyjnej, b) wyjaśnić, iż w przypadku sporu między Gminą Miejską Ł. (lub innego podmiotu) na tle odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości, o odszkodowanie tytułem utraconych korzyści czy też innych roszczeń względem Gminy Miejskiej Ł. (lub innego podmiotu) w związku z posiadaniem danej nieruchomości właściwym jest wyłącznie i jedynie sąd powszechny, c) wyjaśnić, że Gmina Miejska Ł., jak każda osoba prawna ma prawo składać oświadczenia woli i takie jakie uznaje za stosowne, zaś jej organy w tym przypadku nie działają jako organy administracji, a jedynie jako organy osoby prawnej, co również odnosi się do udzielenia odpowiedzi która nie satysfakcjonuje danej osoby, d) zwrócić pismo z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]2004 r., nr[...], stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A, zajętej pod drogę publiczną (gminną), oznaczoną jako działka nr 204/3, o powierzchni 549 m², w księdze wieczystej[...]. Decyzja stała się ostateczna. Wojewoda [...] w dniu [...]2007 r., nr[...], po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej powołaną decyzją z dnia [...]2004 r., orzekł o: 1) uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...]2004 r. i 2) stwierdził z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa nabycie przez Gminę Miasto Ł. własności części położonej w Ł. przy ulicy A zajętej pod drogę publiczną (gminną) oznaczoną jako działka 204/19, o powierzchni 232 m², stanowiącą część działki nr 204/3, dla której prowadzona jest księga wieczysta[...]. Decyzja stała się ostateczna. Wymienione decyzje zostały wydane w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zmianami). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., mimo, że zażalenie strony nie zostało podpisane, to na pierwszej stronie pisma widnieje czytelny i odręczny zapis "J. W." z podaniem adresu zamieszkania, nie ma wątpliwości, że został on dokonany osobiście przez J. W. Dlatego też, z uwagi na charakter sprawy, jak i fakt, że zażalenie zostało sporządzone przez stronę, organ przyjął, że jest sygnowane imieniem i nazwiskiem, a zatem nie jest obarczone brakiem formalnym. Odnosząc się do kwestii merytorycznych organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, aczkolwiek nieprecyzyjność i niepełność sentencji stanowiła o koniczności jego uchylenia. Jego zdaniem strona w piśmie z dnia [...] 2013 r. zawarła żądanie o charakterze cywilnoprawnym, które nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. Występuje ona z roszczeniami odszkodowawczymi względem Gminy Miejskiej Ł. za szkody spowodowane posiadaniem przez tę Gminę (lub inny podmiot) w określonym okresie czasu części swej nieruchomości zajętej faktycznie pod drogę publiczną. Organ podniósł, że nie ma podstawy prawnej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) czy ustawie z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) bądź w innej normie prawa materialnego, która stanowiłaby, iż tak określone żądania mogą być skonsumowane przez wydanie decyzji administracyjnej. Wobec stwierdzenia, że sprawa z wniosku J. W. nie jest sprawą administracyjną, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 66 § 3 k.p.a., a tym samym brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Organ na marginesie wyjaśnił stronie, że według art. 73 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem aby dana nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wystarczało faktyczne władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego zajętej fizycznie pod drogę publiczną. Powoływana nieruchomość nie była zatem przedmiotem prawa własności Gminy Miejskiej Ł. przed dniem 1 stycznia 1999 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. W. wyjaśnił, że nie zgadza się ze "stwierdzeniem Wojewody[...], że zajęto faktycznie 232 m² pod "regulację ul. A", a nie 549 m²". Dodał, że nieruchomość frontowa jest nadal placem budowy i nie została uporządkowana przez inwestorów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, która nie określa naruszenia prawa lub interesu prawnego albo o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności. Powołany przepis zobowiązuje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli zachodzi którakolwiek z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie przyczyna taka opisana została w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia[...] wydane zostało w następstwie merytorycznego rozpoznania zażalenia, które obarczone było istotnym brakiem formalnym, wyłączającym skuteczność prawną tego pisma. Znajdujący się w aktach administracyjnych oryginał zażalenia opatrzony datą 28 września 2013 r., został bowiem złożony bez własnoręcznego podpisu. Warto w tym miejscu wskazać, że wymóg podpisania zażalenia wynika wyraźnie z art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powołanego przepisu wynika, że przez podpisanie zażalenia należy rozumieć umieszczenie własnoręczne podpisu przez daną osobę pod treścią takiego dokumentu. Nie budzi wątpliwości, iż cytowany przepis odnosi się także do zażaleń, co wynika wprost z art. 63 § 1 k.p.a. Pismo, nie zawierające ustawowych wymogów uznania go za zażalenie, nie może być traktowane jako zażalenie i w istocie nie wszczyna postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego w takiej sytuacji było wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby wskazanej w nagłówku zażalenia do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez jego podpisanie. Wbrew twierdzeniom Kolegium wskazanie w nagłówku imienia, nazwiska i adresu strony nie jest równoznaczne z jej podpisem, bowiem stanowi jedynie jeden z elementów podania określonych w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Warunkuje on bowiem fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. Zażalenie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest zażaleniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie ugruntowane jest już stanowisko, iż brak podpisu strony na zażaleniu należy uznać za brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwi nadanie zażaleniu dalszego biegu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie zażalenia zawierającego uchybienie formalne w postaci braku podpisu strony jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 134/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 510/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 215/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 829/11; wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie ustalenie powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpoznanie niepodpisanego zażalenia powoduje nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie z kolei, że postanowienie dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ będzie zobligowany do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braku formalnego odwołania, co - jeśli nastąpi - będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia zażalenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Po myśli art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. 2013 r. poz. 461) rozstrzygnięto zaś o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty pomocy prawnej, udzielonej w urzędu nie zostały opłacone nawet w części. k.ż.