II SA/Łd 125/12

Dnia 14 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi G. K., W. P. oraz Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 111 z późn. zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługowo-biurową wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianą do realizacji w Ł. przy ul. A [...] na działkach [...] i [...]. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że pismem z dnia [...], G. K., W. P. i Z. K., działając poprzez swojego pełnomocnika, wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności decyzji z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wspominanej inwestycji. W uzasadnieniu wniosku strony zarzuciły rażące naruszenie § 3 ust. 2 i § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wskazały, że decyzja jest niekompletna, bowiem akta przedmiotowej sprawy zawierają jako załącznik do decyzji część opisową przeprowadzonej analizy bez jej części graficznej, organ uprawniony nie umieścił w decyzji informacji o sposobie wyznaczenia obszaru analizowanego, w sposób całkowicie sprzeczny z przepisami wyznaczył obowiązującą linię zabudowy, organ nie wyznaczył wskaźnika zabudowy, nie ustalił szerokości elewacji frontowej i organ w ogóle nie ustalił średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Co więcej, zdaniem strony, organ bezpodstawnie określił ilość kondygnacji, bowiem leży to w gestii organu nadzoru budowlanego, nadto organ uchylił się od wyznaczenia w decyzji geometrii dachu wskazując iż formy dachu z uwagi na różnorodność winny wynikać z indywidualnych rozwiązań projektowych. Ustosunkowując się do wniosku organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a., zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych i służy eliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na kwalifikowane wady, wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., nie dają się pogodzić z zasadami państwa prawnego. Organ wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługowo-biurową wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianą do realizacji w Ł. przy ul. A [...] nie narusza prawa. Do decyzji została załączona część tekstowa wyników analizy oraz część graficzna wyników analizy w skali 1:500. Podniósł, że nawet gdyby przyjąć, iż istotnie nie doręczono załączników do decyzji stronie, to owe naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie stanowi też rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do braku uzasadnienia wyznaczonego obszaru analizowanego w zaskarżonej decyzji wskazał, iż przy określeniu granic obszaru analizowanego odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne. Zdaniem Kolegium brak uzasadnienia obszaru wyznaczonego w granicach minimalnych prawem przewidzianych nie można uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności. W opinii Kolegium ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczne – urbanistycznej i jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie organ wyznaczył nową linię zabudowy dla planowanej nieruchomości korzystając z unormowania zawartego w § 4 ust. 4 rozporządzenia, a brak uzasadnienia w treści decyzji nie oznacza naruszenia tego przepisu o charakterze rażącym. Organ zgodził się ze stroną skarżącą, że brak wyznaczenia wskaźnika zabudowy dla planowanej nieruchomości stanowi o naruszeniu przepisu § 5 rozporządzenia, jednakże podniósł, że nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie planowany obiekt ma znajdować się na działkach nr [...] i [...] i usytuowany ma być pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami. Z analizy wynika iż na terenie analizowanym znajdują się obiekty w zabudowie pierzejowej, sytuowane bezpośrednio przy granicy działki. Zatem, w sytuacji gdy planowany obiekt miał wypełniać lukę pomiędzy dwoma budynkami i przylegać do granic tych obiektów, zdaniem Kolegium uzasadnionym było przyjęcie wskaźnika zabudowy, bez podania wartości liczbowych, a jedynie ze wskazaniem, iż organ dopuszcza możliwość realizacji obiektu wypełniającego przestrzeń pomiędzy dwoma budynkami. Powyższe odniósł również do kwestii braku ustalenia szerokości elewacji frontowej w zaskarżonej decyzji, wskazując, że budynek "plombowy" jest obiektem o szerokości elewacji frontowej do pełnej szerokości terenu inwestycji, szerokość elewacji wyznaczają szerokości granicy działek, zatem również w tym przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu § 5 i § 6 rozporządzenia. Dodał, że nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów geometrii dachu i zabraniającej temuż organowi określenie tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych kątów nachylenia połaci dachowych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja. Z przepisu stanowiącego, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym można jedynie wyprowadzić obowiązek uwzględnienia w analizie geometrii dachów występującej w całym obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium treść zaskarżonej decyzji oraz treść analizy urbanistycznej wyraźnie wskazuje, iż z uwagi na ogromną różnorodność geometrii dachu obiektów w obszarze badanym uzasadnione będzie dostosowanie geometrii dachu planowanego zamierzenia do budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego ustalenia wysokości planowanego obiektu, a zwłaszcza określenia tejże w kondygnacjach, nie w metrach zauważył, że w całym postępowaniu prowadzonym przez organ administracji posługiwano się konsekwentnie pojęciem kondygnacji, co zdaniem Kolegium powoduje, że nie może być mowy o naruszeniu istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Przedstawione okoliczności, nie pozwalają zdaniem Kolegium na stwierdzenie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest jednoznacznie sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji przesądza, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i co powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli G. K., W. P. i Z. K.. Działając poprzez swojego pełnomocnika wskazali, iż ilość błędów w postępowaniu przed organem I instancji oraz organem odwoławczym jest na tyle duża, iż trudno się zgodzić ze stanowiskiem, iż decyzja nie narusza prawa w sposób rażący. Podkreślili, że decyzja ustalająca warunki narusza wcześniej już wskazane przepisy rozporządzenia, poprzez brak ustalenia konkretnych parametrów nowo planowanego obiektu, co w konsekwencji przesądza o braku możliwości ustalenia na etapie pozwolenia na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., art. 59 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. nr 80, poz.717 z późn. zm.) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Organ w uzasadnieniu powielił argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] stwierdzając jednocześnie, że objęta wnioskiem stron decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminacje z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być zdaniem Kolegium podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. K., W. P. i Z. K.. Działając poprzez swojego pełnomocnika skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługowo-biurową. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 K.p.a.. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czy poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] były dotknięte wadami rażąco naruszającymi prawo. Jakkolwiek w aktach tych można dopatrzeć się naruszeń prawa, jednak zdaniem Sądu nie noszą one znamion, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ wyznaczył w decyzji obowiązującą linię zabudowy. Nazywał ją co prawda nieprzekraczalną linią zabudowy, ale oznaczył ją na załączniku graficznym i doprecyzował w analizie urbanistycznej jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej nr [...]. Rację przyznać należy stronie skarżącej, że wskaźnik zabudowy i wskaźnik szerokości elewacji frontowej zostały w decyzji niezbyt precyzyjnie ujęte, jednak w świetle zapisów § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia, treści analizy urbanistycznej w tym zakresie oraz samego charakteru inwestycji nie można uznać, by konsekwencją tegoż naruszenia mogła być eliminacja z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Inwestycja ma być swego rodzaju plombą w zabudowie pierzejowej i niezbyt precyzyjne sformułowania zawarte w decyzji będą determinowane cechami zabudowy już istniejącej, co zresztą wyjaśniono w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na marginesie dodać można, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza o ostatecznym usytuowaniu planowanego przedsięwzięcia w terenie, ma jedynie dać odpowiedź na pytanie, czy dane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy ładu przestrzennego. Wbrew zarzutowi skargi organ wyznaczył również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez wskazanie ilości kondygnacji inwestycji objętej wnioskiem. Rację przyznać należy stronie skarżącej, że prawidłowym byłoby ujęcie tego wskaźnika w metrach, jednakże naruszenie to w zwykłym trybie postępowania nie miałoby wpływu na wynik sprawy, bowiem wobec istnienia na tym terenie budownictwa wielokondygnacyjnego, nawet 12-kondygnacyjnego, nie wpływa na czytelność i jasność przywołanego parametru. Tym bardziej więc naruszenie to nie może być traktowane jako naruszenie rażące. Charakterystyka geometrii dachu ujęta w decyzji nie jest natomiast sprzeczna z treścią przepisu § 8 rozporządzenia i również nie może stanowić naruszenia prawa o charakterze rażącym. Podkreślenia wymaga, że rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym, jeśli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Zarzut strony wskazujący na brak załącznika graficznego do części opisowej decyzji również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W przedmiotowej sprawie do części opisowej decyzji załączono część graficzną. Nie jest to co prawda mapa katastralna, spełniająca wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2559/10 nr LEX 1145616). Co więcej, załącznik ten wskazuje na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz, że w obszarze tym znajduje się zabudowa o charakterze pierzejowym, stanowiąca element dominującego w nim budownictwa mieszkaniowego, wielokondygnacyjnego. Tak więc, w ocenie Sądu, kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanego przez inwestora budynku nie prowadzi do naruszenia istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego. Reasumując, proste zestawienie treści decyzji, których eliminacji z obrotu prawnego domaga się strona skarżąca, z przywołanymi przepisami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność, zaś uchybienia jakich dopuścił się organ, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Ponadto, ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 945/05 LEX nr 196415). Każde naruszenie winno być bowiem badane pod kątem ciężaru wywoływanych skutków. Dotychczasowe rozważania znajdują również uzasadnienie w treści art. 16 § 1 K.p.a. ustanawiającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie, zmiana czy stwierdzenie nieważności nie może następować dowolnie, lecz tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Rażące naruszenie prawa musi być więc na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2422/11 nr LEX 1138942). Podkreślenia wymaga nadto, że strona skarżąca była zaliczona do kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, doręczane były jej wydane w sprawie rozstrzygnięcia i nie zaistniały przeszkody prawne, aby w toku tego postępowania strona mogła zgłaszać wszelkie zastrzeżenia i zarzuty, które byłyby przedmiotem analizy organów administracji. Wobec tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest zastępczą formą postępowania odwoławczego, nie wystarczy wskazać, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, należy bowiem wykazać, że decyzja jest dotknięta tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca przedstawiła zarzuty, które ewentualnie mogłyby odnieść skutek w zwykłym toku postępowania, czego w poprzednim etapie postępowania nie uczyniła. Kontrola postępowania zakończonego kwestionowaną przez stronę skarżącą decyzją ostateczną nie wykazała natomiast, aby doszło do naruszenia generalnych zasad postępowania w stopniu rażąco naruszającym prawo. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.. n.k-o.